“三牧”问题和草原生态治理
二、产权明晰导向的制度变迁
（一）从“公地共管”到“私地私管”
根据草原和牲畜的产权归属（本文提及的产权特性中公地私地之分，不在于法理上的产权，主要在于使用权属的不同，中国建国后的草场所有权在法律上始终归国家或集体所有），牧区在解放后草场使用管理的制度改革大致经历了如下三个阶段（见表1）：
表1 以内蒙古为例的中国草原产权与管理制度变迁
管理方式 年份（年） 管理特点 “三牧”状况
（牧民、牧区、牧业）
公地共管 1949—1983 草场公有，牲畜公有
强调公平、资源适应 牲畜增加，实行轮牧，无草场退化状况
公地私管 1984—1989 草场公有，牲畜私有
强调效率 牲畜剧增，草地滥用，草场退化，“公地悲剧”
私地私管 1990年至今 草场承包，牲畜私有
强调效率 草场退化加剧，牧民分化加剧，贫困率上升，“私地悲剧”
注1.为了论述的方便，表中忽略讨论了中国各地区草场权属及历史演进的很多不同情况，主要以内蒙古为主的草场制度变迁为主。内蒙古是全国草场中最早将除国营牧场之外的草场所有权落实到集体（嘎查一级）的自治区。其他地区也相继步其后尘。
注2.本表也忽略了一些不同时期的复杂变迁，如1949-1956年人民公社化之前的历史，被归并到公地共管，而1957年前，还有牲畜私有、互助组、初级社、高级社的变迁阶段；2000年后生态治理政策的实施，也未做进一步划分，仍归并到“私地私管”阶段（见表1）。若细分上述历史阶段，则可将三阶段至少可进一步划分为五阶段。
(1)公地共管，公有阶段(1949—1983年)：草场公有，牲畜公有。在此阶段，牧区牲畜头数不断增加。锡盟的大小牲畜由1949年低谷时的164万头（只），增长到1975年高峰时的915万头（只），增长了4.6倍。由于延续了千年来的游牧和生态适应传统，没有出现“公地悲剧”，反而达到了较高的草场利用水平。多地的访谈表明，这是内蒙古牧民所怀念的“黄金时代”。由于草场和牲畜公有，人民公社有步骤、分阶段地实施轮牧，所以虽然牲畜数量大幅度增加，但并未导致草原沙化、退化。[1]这段时期可以说延续了传统游牧方式，经济制度仍然嵌入在社会和自然之中，只是注入了某些现代管理方式和技术。维系千年的“草-畜-人”的平衡关系没有断裂（生态第一、牲畜第二、牧民第三的生态适应观），“自然-社会-经济”的嵌入关系得以保持。
(2)部分私有，公地私管阶段(1984—1989年) ：草场公有，牲畜私有。随着人民公社解体，农区的土地家庭承包制被引入草原。这一阶段中国进行的自然资源产权制度改革主要是解决了劳动成果和报酬之间的关系，降低了监督劳动行为的总成本。[2]与农区有所不同的是，牧区在承包初期只是将牲畜承包到户，牲畜的收益开始归私人所有，草场仍然维持公有，在这种情况下，动态性的“以草定畜”和游牧状态下的生态适应观，逐渐转换为“以需求定畜”和定居定牧状态下的市场适应观。草场在公社体制下已经达到了较高利用水平，市场导向的改革进一步突破了这一限制。锡盟1989年的牲畜数量达到1069万头（只），是1978年的2.1倍，其中市场价值明显的羊只占比达到84.7%。“草-畜-人”的关系开始断裂，不可避免地开始出现具有“公地悲剧”特征的过度放牧情形。这段时期经济开始脱嵌于社会，社会开始脱嵌于自然，“草-畜-人”的动态平衡关系开始打破，居于第三位的“人”，逐渐变成了畜牧业的中心。
(3)深化私有，私地私管阶段(1990年至今)：草场承包，牲畜私有。为了解决草场公有和牲畜私有所产生的草场过度放牧问题，20世纪90年代初期牧区在牲畜私有之后，开始逐步实施草场承包。这种依靠私有化或国家权威“利维坦”解决外部性的方法，是中国和许多非洲国家管理草原的主要方法。[3]但是，这时牧场经营的经济观已全面由生态适应，转为市场适应，已有波兰尼所言的市场脱嵌于社会，社会脱嵌于自然的明显特征，环境荒野的局面开始出现。
