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关于推进我国POPs公约履约工作的思考

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关于推进我国POPs公约履约工作的思考

http://www.eedu.org.cn 作者：庄国泰文章来源：中国环境报点击数：更新时间：2006-5-23

　　持久性有机污染物(简称POPs)，顾名思义就是能在环境中持久存在的有机污染物质。它们难以正常的生物降解、光解和化学分解，可以在大气、水体、土壤和底泥等环境介质中长时间存在，如二恶英在土壤中可以存在几十年甚至上百年。此外，由于具有半挥发性，能长距离迁移，因而备受全球关注。

　　POPs具有毒性，对人体、生物体易造成危害或有毒效应，包括致癌、致畸、致突变性，损害中枢和外围神经系统，引发生殖系统紊乱并干扰内分泌系统，影响可持续几代人。1968年日本米糠油事件中，被多氯联苯污染的食物使人肝功能下降、全身肌肉疼痛，重者则发生急性肝坏死、肝昏迷，以至死亡。1999年比利时“二恶英污染食品”事件，饲料中的二恶英致使鸡不生蛋、肉鸡生长异常。研究表明，POPs能造成婴儿和儿童免疫功能降低，大脑发育异常，神经功能损坏。

　　鉴于POPs对人类健康和生态环境的严重危害性，国际社会组织制定了《关于持久性有机污染物的斯德哥尔摩公约》(简称POPs公约)，旨在减少、消除和防范POPs污染，保护生态环境和人类健康。公约规定了包括滴滴涕、多氯联苯、二恶英类等12种POPs作为首批削减和控制的物质，并对减少或消除源自其库存和废物的排放提出了要求。随着公约进入实质性的履约阶段，各缔约方均需采取具体行动和措施落实公约所规定的相应责任和义务。

　　我国属于POPs生产、使用和排放大国，特别是非故意产生的二恶英类的排放规模和排放量均名列前茅。POPs污染的控制，事关人民群众的身体健康和以人为本的和谐社会的建设。履行POPs公约，对我国既是一种机遇，又是一种挑战，但总体上挑战大于机遇，这是由POPs的污染特点和履约的复杂性与艰巨性所决定的。

　　一是公约管制的POPs复杂多样，在某些方面我国的底数还不清。在过去的三、四年里，我国开展了大量的POPs调查，包括杀虫剂类POPs生产、流通、使用和进出口情况，二恶英类POPs的排放行业和重点企业，多氯联苯清单调查，以及POPs库存、废物和污染场地情况等。但是，由于受到监测水平和分析成本的限制，我国对非故意产生的POPs(简称UP－POPs)如二恶英的排放和污染水平了解非常有限，对二恶英类POPs污染带来的危害程度尚不清楚。另一方面，由于受到当时经济、技术、意识和管理水平的限制，以及生产、使用单位的变迁和管理人员的变化，大量历史遗留的POPs库存、废弃和污染场地的调查十分困难，如80年代初淘汰下来的含多氯联苯油的变压器和电容器很多已不知去向，或者填埋地点由于环境的变化已无法辨认，最近的调查发现，有的填埋点上已成高速公路。再者，由于我国对大气、水体、土壤和底泥等环境介质中的POPs缺少系统的调查和监测，目前对其污染状况或背景值分布并不十分清楚。

　　二是POPs公约的履约虽为国际责任，但POPs污染的危害和影响国内大于全球。我们说POPs可以在全球范围内长距离迁移输送，并沉积在远离其排放地点的地区，但是受POPs污染危害或影响最大的首先还是在本国。同时，公约规定的12种受控POPs的减少、淘汰和控制涉及我国的多种产业，特别是非故意产生POPs的削减和控制将涉及我国的钢铁、有色金属、垃圾焚烧、水泥、造纸、化工等众多国民经济支柱产业，目前对这些产业履约所导致的增量成本的计算十分困难，也使得争取国际资金受到很大的局限。同时，随着履约的深入，我国国际贸易的潜在压力将会进一步增加。事实表明，近年来POPs残留问题已成为阻碍我国产品如茶叶和机电产品出口的主要因素之一，部分发达国家利用二恶英超标形成贸易壁垒的案例正以每年30％的速度增加。

　　三是公约规定的义务是硬任务，而提供的支持却是软的资金机制。POPs公约对12种受管制物质分别规定了明确的减排和控制义务与时间，也使之成为继蒙特利尔议定书之后第二个对发展中国家提出了硬性任务的环境公约。但是，蒙特利尔议定书设立了专门的多边基金机制，对消耗臭氧层物质(简称ODS)的淘汰提供了100％的资金支持。POPs公约利用的则是全球环境基金(即GEF)临时资金机制，目前只对一些明确规定淘汰的物质和示范项目提供低于50％的资助，其他部分需要靠自己融资和本国财政配套，而对于非故意产生的POPs的削减和污染场地的治理尚没有明确的资金支持。我国由于先期组织、开发了一系列履约示范项目，在争取国外资金方面抢了先机。随着越来越多的国家进入履约期，加上目前GEF第四期增资情况不乐观，国际履约资金的引进将面临更多的困难和更大的挑战。

　　当然，通过履约，我们可以利用履约机制，积极引进国际资金、先进技术和管理经验，促进国内相关产业的技术升级和结构调整，发展替代品、替代技术和低物耗、低能耗、低排污技术，提高我国的环境污染控制水平和危险废物的处理处置能力，推进POPs废物和污染场地的治理，解决历史遗留问题，降低对人民群众健康造成危害的潜在风险，从而推动我国环境质量的改善和人民生活质量与健康水平的提高。为了充分利用履约所带来的机遇，化解挑战所带来的风险，需要慎重处理好以下一些关系:

　　第一，既要本着负责任的态度，认真履行公约所规定的义务，又要坚持“共同而有区别的责任”的原则，不承诺或承担与发展中国家身份不符的责任。具体体现在国内的履约工作中，就是要按照稳妥而积极的方针，一方面要以公约所规定的基本责任为最高目标，以POPs清单调查为依据，来制定我国的履约实施计划和任务，分区、分行业推进履约工作，分步骤、分阶段启动各类受管制POPs的淘汰与削减行动，以及废物和污染场地的处理与处置。与此同时，要加强对新增POPs的分析研究，建立信息收集处理系统，提高国际谈判的应对能力。另一方面则是要积极推进国内的防控和治理工作，解决一些对人民群众生产生活和健康影响大、风险高的POPs污染问题，包括对污染源的控制、污染场地的清理和处置，以及库存和废物的严格管理。

　　第二，要把国际履约与国内建设有机结合起来，给国内发展留有空间。每一个履约目标和行动的设计，都要充分考虑其对国内社会经济发展的影响。要抓紧建立我国的履约绩效评估体系，开展阶段性履约成效与社会经济影响评估。涉及一些重点行业特别是支柱产业的履约工作，一定要在与各行业协会和相关部门充分协商，广泛听取企业意见的基础上，力求达成共识，形成最佳履约实施方案，把不利影响降到最低。对于有淘汰要求的杀虫剂类POPs，公约规定能申请豁免的要积极争取豁免；其中对一些替代品和替代技术尚不成熟的，在履约过程中也要充分考虑应对突发性灾害之战略储备的需要。

　　第三，要在积极引进先进的POPs处理处置技术的同时，加强消化吸收能力建设，加大自主开发的力度。经国务院批准，近一段时期我国将通过国际合作，重点开展12个领域的POPs履约示范项目，以为全面启动国家的履约工作奠定基础。通过示范项目，将会引进一批国外的先进替代技术、治理技术和管理技术。为此，有必要建立技术评估体系，保证引进技术的先进性和避免低水平的重复，并通过适度的竞争机制吸收国内企业参与履约项目的实施，使之了解和掌握新技术，创造吸收消化的机会。同时，要在项目的实施中保留一定份额的国内采购，鼓励国内相关产业、行业和企业加大POPs污染治理与处置技术、替代品与替代技术的开发和推广。

　　履行POPs公约，是我国政府积极参与全球环境行动的一项庄严承诺，也是国内环境保护的一个重要组成部分。温家宝总理在第六次全国环保大会上的讲话和国务院《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》中，都把POPs作为一种重要污染物来加以强调。虽然POPs还没有完全进入国家主要控制的污染物行列，但其高度的危险性和对人民健康的严重危害性却不容忽视。对此，温家宝总理在2002年就曾有过明确的批示:“这件事不仅关系履约，更重要的是为了保护环境和人民的健康，有关部门要早谋对策。”目前，我国的环境保护正进入优化经济增长的阶段，其任务是推进历史性转变，目标在于建设环境友好型社会。显然，POPs公约的履约工作也必须放在这样的历史背景和战略框架下来统筹考虑。通过上面的分析，可以看到POPs的淘汰、削减和控制将对经济增长产生明显的影响，既对宏观层面的经济结构调整、经济增长方式的转变有优化作用，也对微观层面的企业生产原料的合理配置、生产技术的升级、管理水平的提高和产品质量的改善有着重要的优化作用，后者也正是POPs公约所强力推荐的BAT/BEP(最佳可行技术/最佳环境实践)方案的实质所在。

　　为了使POPs履约工作能适应和推进历史性转变，在编制《POPs公约国家实施计划》和开展具体履约工作中，还需要进一步做好以下工作:

　　1、履约目标和任务的确定，特别是近期履约行动和工作重点的部署，必须以我国国民经济和社会发展“十一五”规划所明确的目标和任务为前提，以国务院《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》为依据，与国务院《关于加快推进产能过剩行业结构调整的通知》精神和“十一五”全国环境保护规划的贯彻实施相结合。

　　2、POPs污染控制的相关法律、法规和标准的制定和完善，必须以“从主要用行政办法保护环境转变为综合运用法律、经济、技术和必要的行政办法解决环境问题”为指导，融合到国家整个环境法律、法规和标准体系的建设中，并通过建立必要的POPs经济和技术影响评估体系，提高参与产业发展和国际贸易决策的支持能力。

　　3、加强POPs公约履约监管和监测应急能力的建设，必须从“建设两大体系”的总体安排出发，通过示范项目积极引进资金和技术，支持中央与地方的POPs清单调查、背景值调查、污染源监测、执法监督，以及POPs污染应急处理处置能力的建设。

文章录入：ahaoxie 责任编辑：ahaoxie

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