伴随着国内外对气候变化问题的持续关注，低碳发展模式已经得到世界各国的普遍认可和积极响应。我国于2010下半年启动了低碳省和低碳城市的试点工作，刚刚通过的“十二五”规划纲要中也突出强调了要“树立绿色、低碳发展理念”。但由于我国低碳发展起步较晚，总体水平与发达国家相比仍有相当的差距。推进我国低碳发展，须重视并借鉴国际有效经验，建立健全低碳法律法规体系，发挥市场机制的主导作用，加强低碳科研的支持力度，强化低碳政策的执行效力，创新低碳理念、制度和标准。

　　立法先行

　　部分发达国家在低碳领域已制定了较为完善的法律法规，如英国先后出台了《气候变化法》、《2008能源法案》和《2010能源法》，美国通过了《清洁空气法》和《美国清洁能源与安全法》，德国实施了《可再生能源法》、《温室气体排放交易法》和《德国能源法案》等。低碳立法为发达国家发展低碳经济提供了法律保障。我国尽管已制定颁布了一些旨在促进低碳发展的法律法规，但尚未出台气候变化相关法律，具有能源领域母法作用的《中国能源法》也仍在制定中，低碳领域的法律体系有待进一步完善。

　　我国应加快能源法和气候变化相关法律法规的编写制定工作，将低碳发展上升到法律法规的高度，以保障低碳政策的顺利执行。在此基础上，进一步完善低碳领域的辅助性法律法规和行政条例，构建一套完整且有利于持续、稳定、健康推进我国低碳发展的法律体系，以形成有利于低碳发展的长效机制。对于已经颁布的低碳领域法律法规，应对其实施效果进行跟踪调研，对社会反馈结果进行归纳分析和影响评估，并结合我国低碳发展的现实状况及时对其修订和更新。

　　市场机制主导

　　发达国家始终坚持市场机制在低碳发展中的基础性作用。放眼全球，欧盟实施了区域碳排放交易体系，英国开启了碳标签和碳认证的大门，德国率先针对航空业温室气体排放征收航空税，芬兰、瑞典、丹麦、荷兰开征了碳税，日本积极构建“绿色金融体系”以期形成有利于低碳发展的金融资本市场。与发达国家相比，我国目前的节能减排工作仍以行政命令为主要推手。尽管行政命令在短期内效果较好，但可能会导致一些地方政府为实现节能减排目标而采取有背于市场基本原则的非常规手段，这显然会增加节能减排的社会成本。

　　我国应完善节能减排的市场化机制，降低地方政府对行政手段的依赖。在国家层面，应认真研究国外碳排放交易体系的运行机制及气候变化税、碳税的施行经验，筹建全国性温室气体排放交易市场，适时引入碳税等政策工具，建立健全适应我国低碳发展需要的碳金融制度，并积极与国际碳金融市场实现对接。地区或行业层面，建立区域性或行业性的节能减排目标交易机制，以市场机制与行政手段的有效结合来落实各省、自治区、直辖市节能减碳目标。企业层面，通过财税优惠政策鼓励能源服务公司的发展，在企业中推广节能管理系统，培养能源服务人才和节能减排管理人才。

　　科研支持

　　发达国家的低碳科技研发起步早、投入大，有效地推动了其低碳领域的产业发展和就业增长。例如，德国2009年可再生能源产业从业人数超过30万人，与2004年相比增加了4万人；2009年德国可再生能源装备制造业营业额为161亿欧元，比2007年增加约43亿欧元。我国对低碳科技研发的支持力度在不断加大，但起步较晚，与欧美发达国家相比投入仍显不足。此外，尽管近年来我国新能源产业发展态势良好，但在一些核心技术上缺乏自主知识产权。例如，目前全球太阳能级多晶硅的生产主要被美、德、日等国少数企业垄断，它们掌握晶硅制造技术，其产量占全球市场份额的90%以上。我国应拓宽低碳科技研发资助渠道并进一步加大资助力度，促进政府、企业、科研单位及金融机构的通力合作，构建全方位、多层次、宽领域的低碳科研支持体系，同时注重培养低碳科技人才，以人才培养促进科技创新，以科技创新带动低碳技术的商业化和产业化。

　　设立专职行政部门

　　发达国家大多设置了专门负责能源与应对气候变化工作的职能部门，有效地加强了低碳政策措施的执行效力。英国2008年成立了气候变化委员会和能源与气候变化部，随后颁布了《2008气候变化法》和《2008能源法》，并形成了包括法律法规、国家战略、行政条例的低碳政策框架；美国2002年成立了“气候变化科技整合内阁委员会”，随后与美国能源部和环保署合作制定了“气候变化技术方案”等10多项低碳计划；欧盟2007年成立“应对气候变化临时委员会”，2008年即出台了一揽子旨在减少温室气体排放和保障能源安全的政策措施。我国尽管已于2008年成立了国家能源局，但其行政职能与已有部门存在交叉及冲突，难以独立开展能源全面管理工作。2010年成立的国家能源委员会虽然有利于加强能源战略决策和政策统筹规划，但具体管理职能的履行仍要依靠近20个部级单位的合作支持，容易因行政程序过多、相互配合不力而影响整体工作效率。国家审计署在2010年节能减排审计工作中发现，部分地方政府、企业及财政主管部门落实节能减排政策措施不到位的现象时有发生。

　　节能减排管理职能的合理集中有利于强化低碳政策的执行效力。要明确划分相关行政机构的职能范围，使得不同部门在管理节能减排工作上有章可循、各司其职，全面提高政府部门在低碳领域的行政管理效率，确保有关政策和数据信息上传下达的畅通无阻。政府部门须构建科学合理、硬件齐全、反应迅速的低碳政策落实机制，包括对低碳政策执行情况的审查审计、对高效节能设备方案的推广及对先进低碳生活消费方式的表彰宣传等。

　　低碳理念与制度创新

　　发达国家一贯很重视低碳理念与制度创新。英国2003年率先提出“低碳经济”，2007年又推出“碳标签”、“碳认证”等新概念；美国是最早制定实施严格能效标准的国家， 其“能源之星”项目有力地推动了美国的节能减排工作。我国在能效管理方面已颁布实施了系列能效标准，但大多是针对家用电器而推行的；在低碳认证制度方面，我国政府2010年下半年才正式启动其框架体系的研究；在碳金融方面，我国政府于2010年10月才明确提出要建立和完善碳排放交易制度。低碳发展理念与制度的创新有助于国际气候变化谈判及抢占低碳发展的国际制高点。我国应借鉴发达国家在低碳发展过程中不断创新碳理念、制定碳标准的经验，研究制定符合我国及广大发展中国家利益的低碳发展新理念、新制度、新标准，探索一条适应我国国情的低碳发展道路。

　　（出处：中国社会科学报 作者：周鹏 袁虎 单位：南京航空航天大学经济与管理学院、能源软科学研究中心）