本报记者 陈媛媛

风险防控是党的十八大以来生态环境立法特别重视的内容。中国政法大学环境资源法研究所所长、教授、博士生导师于文轩日前在接受记者专访时表示，《青藏高原生态保护法》在生态风险防控方面作出了相应的规定，提高了自然灾害防治、气候变化应对等生态风险防控能力和水平，保障了青藏高原生态安全。

中国环境报：《青藏高原生态保护法》在省级立法的基础上，特别强调协调保护，这主要体现在哪些方面？

于文轩：《青藏高原生态保护法》第三条要求“坚持统筹协调、分类施策、科学防控、系统治理”，由此在法律原则上确立了协调保护的原则。本法还规定了青藏高原生态保护协调机制，以此在机制层面落实协调保护的要求。在保护与发展之间的互动关系方面，本法要求统筹协调草原生态保护和畜牧业发展，结合当地实际情况，定期核定草原载畜量，落实草畜平衡，科学划定禁牧区，防止超载过牧。在保障监督方面，《青藏高原生态保护法》要求建立执法协调机制，对重大违法案件和跨行政区域的违法案件依法开展联合执法。由此，本法从法律原则、协调机制、发展模式、监督保障等方面，全方位地体现了协调保护的内在要求。

中国环境报：冰川雪山具有调节气候的生态功能，冻土起到维系青海高原生态平衡的作用。《青藏高原生态保护法》在这些方面规定了哪些保护措施？

于文轩：《青藏高原生态保护法》非常重视冰川雪山冻土的保护。一方面，《青藏高原生态保护法》针对雪山冰川冻土规定了专门的保护措施，要求建立健全青藏高原雪山冰川冻土保护制度，加强对雪山冰川冻土的监测预警和系统保护；将大型冰帽冰川、小规模冰川群等划入生态保护红线，对重要雪山冰川实施封禁保护，采取有效措施，严格控制人为扰动；划定冻土区保护范围，加强对多年冻土区和季节性冻土区的保护，严格控制多年冻土区资源开发，严格审批多年冻土区城镇规划和交通、管线、输变电等重大工程项目；开展雪山冰川冻土与周边生态系统的协同保护，维持有利于雪山冰川冻土保护的自然生态环境。

另一方面，本法在其他法律制度和措施中也包含了关于冰川雪山的保护要求，这主要包括五个方面。一是在冰川环境的调查、评价和监测方面，要求加强青藏高原冰川等自然资源状况和生态环境状况调查，开展区域资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价，健全监测网络体系。二是在科学研究方面，鼓励和支持开展青藏高原科学考察与研究，加强青藏高原雪山冰川冻土等领域的重大科技问题研究和重大科技基础设施建设，推动长期研究工作。三是在国土空间用途管制方面，要求青藏高原生态空间内的用途转换应当有利于冰川等生态系统的生态功能。四是在生态系统保护方面，要求加强对青藏高原雪山冰川、高原冻土等生态系统的保护，并特别要求巩固提升祁连山冰川与水源涵养生态功能区的水源涵养、生物多样性保护等生态功能。五是在应对气候变化方面，规定加强对气候变化及其综合影响的监测，建立气候变化对青藏高原雪山、冰川、冻土等的预测体系，完善生态风险报告和预警机制。同时，要求开展雪山冰川冻土消融退化对区域生态系统影响的监测与风险评估。

中国环境报：青藏高原有丰富的矿产资源、旅游资源，且是重要的水源涵养区，《青藏高原生态保护法》在保护与开发利用方面采取哪些基本原则和措施？

于文轩：本法特别重视青藏高原的水资源开发利用，要求水资源开发利用符合流域综合规划，坚持科学开发、合理利用，统筹各类用水需求，兼顾上下游、干支流、左右岸利益，充分发挥水资源的综合效益，保障用水安全和生态安全。这也是青藏高原水资源开发利用的基本原则。

此外，《青藏高原生态保护法》还从其他方面就保护与开发利用作出了规定。例如，本法从国土空间用途管制的角度，要求青藏高原生态空间内的用途转换有利于增强生态系统的生态功能。再如，在法律责任方面，本法第五十四条规定，在青藏高原的国家公园内从事资源开发利用活动造成生态破坏的，依法从重处罚。特别是，本法还要求加强三江源地区的生态保护修复工作，严格禁止破坏生态功能或者不符合差别化管控要求的各类资源开发利用活动。

中国环境报：风险防控是党的十八大以来生态环境立法特别重视的内容。《青藏高原生态保护法》在生态风险防控方面是否作出了相应的规定？

于文轩：是的，本法设专章就此作出规定。这些规定主要体现在如下几个方面。

一是要求建立健全青藏高原生态风险防控体系，提高自然灾害防治、气候变化应对等生态风险防控能力和水平，保障青藏高原生态安全。

二是加强自然灾害调查评价和监测预警，规定在地质灾害易发区进行工程建设时，应进行地质灾害危险性评估，及时采取工程治理或者搬迁避让等措施。

三是加强自然灾害综合治理，提高自然灾害防御工程标准，建立与青藏高原生态保护相适应的自然灾害防治工程和非工程体系。

四是如果重大工程建设可能造成生态和地质环境影响，建设单位应当制定生态和地质环境监测方案，开展生态和地质环境影响的全生命周期监测，并规定重大工程建设应当避让野生动物重要栖息地、迁徙洄游通道和国家重点保护野生植物的天然集中分布区。

五是保护生物多样性，要求加强对青藏高原种质资源的保护和管理，禁止在青藏高原采集或者采伐国家重点保护的天然种质资源，并统筹推进区域外来入侵物种防控。

此外，在应对气候变化方面，本法要求建立气候变化对青藏高原影响的预测体系，完善生态风险报告和预警机制，强化气候变化对青藏高原影响和高原生态系统演变的评估。

中国环境报：加大对违法行为的处罚力度是青藏高原生态保护法的亮点之一，具体有哪些体现，是否有所突破？

于文轩：这主要体现在两个方面。一是《青藏高原生态保护法》规定了从重处罚的情节，具体包括：在国家公园内从事资源开发利用活动造成生态破坏；在规定的泥炭沼泽湿地开采泥炭或者开（围）垦、排干自然湿地；在水土流失严重、生态脆弱的区域开展可能造成水土流失的生产建设活动；采集或者采伐国家重点保护的天然种质资源；擅自引进、释放或者丢弃外来物种；破坏自然景观或者草原植被；猎捕、采集国家或者地方重点保护野生动植物。

另一方面是针对一些违法行为规定了较重的处罚。例如，本法规定，在旅游、山地户外运动中随意倾倒、抛撒生活垃圾的，责令改正，对个人处一百元以上五百元以下罚款，情节严重的，处五百元以上一万元以下罚款。而对于类似的情形，《固体废物污染环境防治法》并未规定情节严重情况下的处罚幅度。