李淑贞

十三届全国人大常委会第三十七次会议审议通过了《中华人民共和国黄河保护法》（以下简称《黄河保护法》），为全面依法推进黄河流域生态环境保护事业提供了坚实保障，对于推动黄河流域降碳、减污、扩绿、增长，推进黄河流域生态保护和高质量发展国家重大战略实施具有重大意义。

坚持生态优先，实行一体化保护修复和系统治理

黄河是中华民族的母亲河，保护黄河是事关中华民族伟大复兴的千秋大计。但黄河以占全国2％的水资源量，承载了全国12％的人口、15％的耕地和14％的经济总量，生态环境承载能力与经济社会协调发展需求不相适应，黄河流域生态保护和高质量发展任务艰巨，亟待在法治轨道上推进黄河生态保护和高质量发展。

坚持统筹山水林田湖草沙系统治理，坚持用最严格制度最严密法治保护生态环境是习近平生态文明思想的重要内容。《黄河保护法》的出台，深刻体现了习近平生态文明思想。《黄河保护法》围绕黄河流域生态保护和高质量发展，提出了“坚持中国共产党的领导”的总要求；基于对黄河河情、水情的规律性认识，落实重在保护、要在治理要求，提出黄河流域应当坚持山水林田湖草沙一体化保护与修复，实行系统治理；基于黄河流域资源能源禀赋条件、产业布局特征，提出黄河流域应当坚持新发展理念，加快发展方式绿色转型，以生态保护为前提优化调整区域经济和生产力布局，因地制宜发展清洁低碳能源，推进碳达峰、碳中和。

黄河水环境质量持续改善，要以习近平生态文明思想为引领，认真贯彻落实《黄河保护法》，坚持生态优先、绿色发展，统筹上下游、左右岸、干支流，强化系统治理、源头治理和综合治理，推动黄河流域实现生态环境高水平保护与经济高质量发展。

建立机制体系，协同推进联合执法形成合力

黄河流域生态保护和高质量发展是一个系统工程，需要全流域“一盘棋”。《黄河保护法》通过体制机制建设，为一体化保护和系统治理奠定机制保障。

建立黄河流域生态保护和高质量发展统筹协调机制，对相关工作进行全面指导、统筹协调，在法律层面明确建立协同推进体制，推动跨地区跨部门协作，形成生态环境保护合力。

建立协同推进机制。在空间管控方面，《黄河保护法》强调生态环境分区管控方案和生态环境准入清单应当与国土空间规划相衔接，进一步加强国务院生态环境主管部门对黄河流域生态保护实施统一监督管理。在生态流量方面，提出了黄河干流、重要支流控制断面生态流量和重要湖泊生态水位的管控指标，应征求并研究生态环境部门的意见，指标确定要综合考虑生态保护要求。提出建立黄河流域横向生态补偿机制，以协调和解决跨界问题。

建立科技创新机制。精准、科学、依法治理黄河需要科技支撑。《黄河保护法》明确设立专家咨询委员会，对重大政策、规划及其包含或涉及的各类重大开发、生产力布局、资源配置等从生态环境角度提出更合理的战略安排，可从源头上避免政策和规划实施带来的结构性环境风险。

建立执法协调机制。《黄河保护法》提出，建立健全黄河流域信息共享系统，进一步实现资源与生态环境数据的开放和共享。加强黄河保护监督管理能力建设，充分利用黄河流域信息共享系统监控平台，对突出生态环境问题开展多种手段和方式的联合执法，全面加强流域生态环境监督管理。

立足“三水”矛盾，统筹推进生态保护与污染防治

黄河流域“水资源、水生态、水环境”耦合问题突出，生态环境状况总体低于全国平均水平。黄河的问题归根结底是“三水”矛盾交织的生态问题，需立足流域“三水”特点，坚持污染减排与生态扩容两手发力，推进水资源节约集约利用、水污染治理、水生态保护修复。

强化水资源节约利用，推动节水减污。《黄河保护法》第四章专门规定了水资源实行取用水总量和强制性用水定额制度，对区域内农业、工业、生活及河道外生态等用水量进行控制；要求景观绿化、工业生产等用水应优先使用再生水；要求将再生水、矿井水等非常规水纳入水资源统一配置。这些规定推动了“节水减污”和“还水于河”，对流域生态扩容、维持河湖生态功能具有积极作用。

加强水污染防治，实行水污染总量控制。《黄河保护法》强调源头治理，提出流域产业结构和布局应当与流域生态系统和资源环境承载能力相适应，抑制不合理用水需求，严格限制布局高耗水、高污染项目。加强过程控制，要求开展重点行业清洁生产审核，提高工业用水重复利用率，进一步减少配套污水处理设施的处理负荷。强化污染物减排，对于水环境质量不达标的水功能区，要严格控制新设、改设或者扩大排污口，通过采取措施，限期实现水环境质量达标。对农业面源污染作出规定，加强农药、化肥使用总量控制和实施农田退水循环利用，对农业污染源开展监测预警。

统筹水生态修复，加强重点区域和重点河段保护与修复。《黄河保护法》明确黄河流域要坚持山水林田湖草沙一体化保护与修复，实行自然恢复为主、自然恢复与人工修复相结合的系统治理方针。根据本底条件、问题成因、影响程度等，因地制宜、分类分区制定黄河水源涵养区和重要支流源头区，河套平原、汾渭平原区等重点区域，黄河三角洲区域等功能保护与修复方案，确保重点修复要求落到实处，推动生态系统质量和稳定性得到有效提升。

《黄河保护法》立足黄河流域“三水”特点，坚持系统观念，统筹推进生态保护与污染防治“两手抓”，对特定区域、特定问题采取特别制度措施，进一步发挥污染减排和生态扩容的环境效益，推动黄河流域实现生态高水平保护。

明确责任义务，形成多方共抓大保护工作局面

《黄河保护法》中共有84条有关政府责任的规定，通过立法明确了国务院各职能部门、地方各级党委和政府在生态保护与污染防治中的责任，明确了中央与地方、各职能部门间的相互关系及工作边界，提出了考核地方政府制度、约谈地方政府制度、政府向人大报告制度等，有助于聚焦落实主体责任，压实监管责任，推动有关职能部门在履行生态环境保护职责中敢担当、能负责、形成工作合力。

《黄河保护法》中有6处对黄河流域生态环境监督管理内容作出规定，首次明确了国务院生态环境主管部门黄河流域生态环境监督管理机构依法开展流域生态环境监督管理相关工作的职责分工。根据生态环境保护的总体目标，进一步强化黄河保护和治理的系统性、整体性、协同性监管；理清流域生态环境监督和区域管理权责，根据流域保护要求强化地方政府的监管责任，在流域总体保护优先情况下加强区域监督管理；强化对跨行政区域、生态敏感区域以及重大违法案件的流域监督管理，依法开展联合监督执法。

《黄河保护法》坚持把“幸福河”建设转化为全体人民自觉行动。支持、引导居民践行绿色低碳的生活方式；公开黄河保护工作相关信息，为单位和个人参与和监督黄河保护工作提供便利；明确单位和个人有权依法获取黄河流域生态状况、生态环境问题约谈和整改情况等相关信息，并可举报和控告违法行为，采取多种措施鼓励公众参与到黄河流域大保护之中。

《黄河保护法》明确，要建立起党委领导、政府负责、部门协同、流域监督、公众参与的黄河流域生态环境治理体系，凝聚多方合力，形成共抓大保护工作局面，全面依法推进黄河流域生态环境保护事业，有力推动黄河流域生态保护和高质量发展战略实施，早日实现人与自然和谐共生的“幸福河”。

作者单位：生态环境部黄河流域生态环境监督管理局