地点：北京 清华大学

分论坛一：环境法律援助与环境维权

会议时间：2006年10月28号 下午13：30——17：00

会议地点：清华大学

主持人：各位领导、各位专家、各位来宾大家下午好！今天下午我们在这里召开环境维权和法律援助分论坛会议，下面有请李恒远主持。

李恒远：各位来宾、各位朋友、女士们、先生们大家好，2006中华环保民间组织可持续发展年会环境法律援助，与环境维权会议我们现在开始。首先我对参加首届中华环保民间可持续发展年会，法律援助与环境维权分论坛的朋友表示欢迎；对大家所做出的努力和贡献表示崇高的敬意。

　　今天上午我们开了一个隆重的主题峰会，这次会议也没有开幕式，也没有闭幕式，所以这个峰会我们主席台上的领导离开会议的时候，说这个会议开的非常非常的成功、很重要、而且很有意义。希望这下午的会议作为这次会议的组织，希望开展的非常的成功，而且希望有很大的收获。

　　我们还邀请了绿色资源者的代表吴登明先生，本次中华环保民间组织可持续发展年会，环境法律援助与环境维权研讨会，大家知道是在中华环保联合会成立大会上，由曾培炎副总理等等四位国家领导人亲自为法律中心揭牌，曾培炎副总理在揭牌之后，多次询问我们的工作，曾培炎副总理建议我们，如果你叫一个维权中心，恐怕我们这个门口每天有长队等着你，把这里作为一个“包青天”，所以他建议我们改为环境法律中心，国家经过慎重的研究，同意了我们的做法。

　　在国务院国家环保总局领导的直接关注下，在中华环保联合会宋健主席，18位副主席和138位副部长以上的干部组成的常务理事会的领导下，在农业部、水利部、建设部、国家林业局等社会各界的大力支持下，我们监督不代替、办事不违法的原则，认真履行职责，大胆开展工作，现在取得了初步的成效。我们首先在全国开通了这个环境维权的法律赞助的一个人线，我们手里面有这个资料。我们首先会同有关方面，启动了对全国以及我们国家环境保护，在环境维权方面的法律体系的研究和整理，整理出了我们公民、组织应该具有的环境法律权益，和怎样正确的主张环境的权益？

　　那么在这种情况下，我们跟政法大学法律服务中心一起，在我们国家全面的开展了一系列法律援助的工作，取得了很好的成效和良好的反映。以29%的速度在增长，去年环境的污染纠纷5.1万起，全国国内很多的环境案件有67起，平均每两天就发生了一起，直接威胁到公众的环境权益，尤其是最基本的清洁空气权、食品安全权得不到保障，危及到人们的安全。

　　在国家这方面定了两条：一条是刑事里面一个直接造成经济损失的刑事罪，目前获得这个追究的很少。在我们的污染纠纷的里面，造成了很多的经济损失，但是真正得到我们环境法律追究的还是极少数的。所以我们要召开这次研讨会，只在更深入的探讨环境维权和法律的援助，除了我们安排主题的发言以外，还希望形成一个互动的场面。我们首先请周珂教授发言他的题目是《论公民的环境权》。大家欢迎！

周珂：论公民的环境权

周珂：各位下午好，很荣幸能够在今天这样一个热烈、庄重的会议上，一同研讨我们共同关心的环境权的问题。关于环境权研究，我作为一个学者的角度，在这个问题上研究，与其他的学者相比较起来，是研究的比较少的。在我们环境法这个圈子里面，比较早的研究了环境权的，大家可以看到陈全生（音）老师的一些著作，近年来像周迅方（音）老师就环境方面专门的写了一本书，我在这方面跟他们比较很惭愧。但是在环境法的研究上，我有自己的看法，有的观念跟他们各位是不相同的。在我们的学术研究上，应该有一种争鸣，大家在辩论中才会从一个合理的方向发展。

　　我今天讲的内容是我曾经提交了一篇论文，文字上的东西不多讲了，我要讲论文以外我自己的一些看法。首先我们研究环境权呢面临着一个问题，就是这个权利在我们中国是不是有必要创设？那么其次才是如何来创设？它的具体的内容是什么？所以我们首先要解决是需不需要？应不应该在我们中国创设这项权利？

　　一些西方人在谈到中国的公民的基本权利的时候，总是认为中国蔑视公民的权利，公民的权利越少越低越好。实际上不是这样的，尤其从我们国家的改革开放以来，我们对于公民基本权利的提升，特别是提出建设社会主义法制国家以来，我们的党和政府都高度的重视。环境权我们说作为公民基本权利的一个重要的组成部分，在中国它具有更加特殊的意义，这些意义学者们谈的比较多了，重复的地方我不讲了，我就谈我自己的一些看法。

　　我认为环境权的创设，在中国环境权的创设，实际上它是为了解决中国与西方国家，环境保护路径不同这种差异所造成的问题。西方的环境保护呢，各国有不同的做法，但是总体来看，他们发展的趋势大致是这样的，首先环境保护体现为一种群众运动，在70年代的时候，西方尤其是美国三大运动：“一个是反战、妇女权益、环保”。主要是这三项，还有其他的一些做法。为什么在西方是通过群众运动提出环境保护的意识呢？这是中国和西方社会制度的不同是联系的。

　　我记得在70年代初期，联合国第一次环境大会召开以后，各国都开始对环境保护重视起来。那个时候呢，70年代初期，我在一家工厂，后来我们工厂召开革命委员会，就是各方面的负责人，包括我小团干部也得参加，中央说我们现在要加强环境保护的工作。我们当时的环境保护的工作，大家可能知道，中央成立了一个叫做环境保护中国领导小组，不要小看这个小组，这个小组是当时国家最为重视的，这么一个机构起名为小组。当时有中央文革的领导小组，就是小组可以凌驾于任何部门之上的这么一个机构。而我们通过的机制是什么？是通过领导小组，也就是行政主导、包括党的领导这种作用来开展这项工作的。

　　在这一点上我觉得这是我们中国社会主义优越性的一个反映。而且在当时中国提出的环境保护32字方针，周恩来总理提出的，这里有很多的思想，拿到今天来看，依然是非常非常先进的环保的理念。而反过来西方呢，他的这种制度，在环境保护方面不允许这样一个制度，采取这样一个做法。在西方资本主义国家，他的基本矛盾在今天依然是这样一个基本的矛盾。就是占有的私人性、生产的社会化。而占有的私人性在法律上就有神圣的不可侵犯性，尤其是70年代、或者说70年代以前的，它的这种私有财产神圣不可侵犯性，在法律上这个地位非常的高。

　　他的私有财产的占有表现在它的权利上，这种私人的权利一般的法律很难对他起什么作用。那么他们的环境保护一般的法律是这样的。就是你不要发生污染事故，但是一旦发生了，法院就要判你，有可能承担的法律后果非常的严峻。但是不出事的时候，法律往往不能够对他更多的干预。在这种情况下，必然造成了一个私人占有的，对生产资料私人占有的这些资本家，他们由于生产造成的污染，对社会公众造成的危害，而这种危害法律起到的作用、政府起到的作用是很有限的。矛盾非常的尖锐，怎么办？当时是通过群众运动的这种方式表现出来了，甚至来解决这些问题。如果说政府能够很有效的进行管理，法律能够很有效的规制，在我看来不会产生群众运动。

　　群众运动的产生是什么呢？就是现行的制度不能够满足社会的要求，不能够很有效的解决这些社会的问题，才爆发了群众运动。那么西方国家的环境权呢，实际上在群众运动的基础上产生出来的，它是这样一个产物。既然作为群众运动，他们就要提出自己的口号，有自己的目标。而且他们要提出他们这样做，要在法律上要有一种权利的请求，要求在法律上要承认他们的这种权利。所以总体看环境权在这样的背景下产生出来的，在西方是这样的。

　　那么接下来公民有了这个环境保护、群众运动，那么在这个过程中发生了一些案件，这些案件法院要进行处理。所以紧跟着群众运动之后的就是法院的判决、判例以及由法院提出的一些环境保护的，或者叫做在判例中体现出一些法官造法的一些观念、思想。这个对于后来的环境立法，起着一种重要的奠基作用。那么在法院判决之后再发展的才是立法。也就是说在西方总体的发展趋势是先有群众运动、然后法院的判决、然后才是国家有关的立法。包括立法制定完了之后，法律的实施就是行政的，通过行政的管理来做好环境保护的工作。

　　这种趋势在西方呢，目前依然也是这样的。比如我在10月份的时候，就是这个月初吧，我刚到德国去访问，了解他们的环境保护的一些情况。现在在德国、在欧洲他们的环境保护呢，依然是沿着这样一个路径发展的。比如说发生了一种新的污染的问题，比如像电子废物这是一种新型的污染，而对待这种污染首先是企业和社会公众共同的行为。这些行为有可能在企业之间签订了合同，以及生产者和经营者之间确立的一种关系，我们怎么样共同来解决这个电子废物污染的问题。

　　然后他们的这种契约关系、生产者和消费者的这种关系，得到了法律的认可之后才上升为法律，才有了电子废物处理得各种各样的国家的立法。这种做法呢，有它的好处也有它的坏处。它的好处就是，这种做法实际上更多的是体现了对公众环境权益的保护。使公众的环境权益与法律的目标、与社会的发展能够更加的一致起来。它的不好的地方，就是这种做法呢，毕竟还是比较的被动、比较慢。而且有的时候成本可能比较高，它可能是发生了一系列社会的问题了，因为公众对这些问题的认识可能是比较慢的，他不像政府那样，政府通过科研能够提前看到社会问题，制定法律预防这些问题。而且法律制定的时候，可能有针对性、超前的制定一些规定。但是，公众的这种情况，在这方面可能就是存在一些问题了。

　　我们前面讲的在西方大致是这样的，我不敢说100%，但是大致是这些的路径。

　　在我们中国这个过程是相反的。比如说我前面举的例子，我在工厂的时候，我们那个时候成立了环境保护领导小组，这个就是至上而下的一种环境保护的机制。那么先有就是在党的领导下一种行政的管理，采用严格的这种行政的手段来解决环境的问题。然后下一步接着就是立法。

　　所以我们中国的环境立法呢，应当说速度是比较快的；立法的数量也是比较多的。我们现有的环境立法，从数量上来看，从它的超前性上来看，完全可以和最发达国家的环境立法相媲美。尤其是最近这些年大家可以注意到，我们国家的立法相当大的数量都是环境保护方面的立法。那么实际上它有这么一个过程。

　　而与这两个因素相比较起来，发展较晚的就是我们环境保护的群众运动，或者是环境保护的公众参与。因为在我们国家，社会主义公有制建立之后，我们的国情就决定了，所有的大事都要依靠党和政府，在公众上也有了这种依赖的心理。一旦发生了环境问题，自有党和政府去解决，有这样一种依赖的心理。

　　另外，在我们国家长期以来一直认为环境污染问题，这是一个人民内部矛盾的问题。对这种问题呢，我们的方针就是通过人民运动的方式来解决。这是我们公有制的企业在它的发展的过程中，能够对这种问题通过群众的运动来处理呢？所以从上面肯定就是这样的一种态度。

　　再有就是从环境问题的解决来看，无论是在西方还是在我们中国，都有这样一个共识，就是发展经济最好，就是依靠市场，而解决环境问题呢，最好就是依靠政府。这是经济靠市场、环保靠政府。这样更使人们对环境保护有一种依赖的心理。

　　除了这些因素以外，我们也不能排除还有一个因素。就是在我们中国，目前人们要提起群众运动这个词，不是作为一个褒义词，而是作为一个贬义词，尤其是文化大革命，文化大革命是一种群众的性质，所以大家一想到群众运动，就是想到一种无政府的状态，是一种动乱、是一种对社会起到一种冲击、破坏的这样一个作用。所以我们现在听起来群众运动，似乎都有了这样一种认识。

　　因此呢，在我们中国环境保护作为群众运动，这个是在群众运动这个问题上，我们在这个因素上与西方相比较起来，我们发展的是比较慢的。在我们中国，今天在座的有很多都是环保NGO，有公众参与、或者说环保运动的积极分子。但是从我们整个国家、从国民来看对环境保护参与的是很有限的。

　　那么，从环境保护本身来说，需不需要农民呢？在我看来它与其他的社会矛盾比较起来，环境问题的解决尤其需要群众运动，尤其是需要公众的参与。因为我们知道环境问题本身，性质上定位就是一个社会问题。这种社会问题的解决离开了公众的参与、离开了群众运动，不能解决这些社会的问题。

　　社会问题难道是单靠政府解决的吗？是不可能的。难道单独依靠法律就解决的吗？不可能的。为什么这样说？环境问题与其他的这些社会问题比较起来，法律能够起到的作用应当说是很有限的。我在一个小杂文里面曾经举了一个例子，比如我们现在说保护野生动物。我说我看过一本杂书里面，这里面说解放前有一种职业，是采蟾酥（音）的，都是遵循他们自己的一套规则。那么这种做法都不是什么法律上规定的，就是出于他作为从事这种职业，作为社会的一个成员，他有着这种自我约束的力量。

　　而反过来看我们今天，我们的法律虽然制定的很细致和严格，但是很多地方是单独依靠法律管是管不住的。北京市开始提出养狗的问题，实际上我们的法规也都有了，但是能管得住吗？所以政府又提出来，要采取强有力的措施，强有力的实际上是超出法律的，可能对养狗的采取一些措施了。

　　那么在环境保护上，依据法律万能这是错误的，迷信科学技术是万能的也是错误的。我曾经听过一些高层人士讲，中国环境问题的解决要依靠中国的科学技术，我觉得这个提法不对。西方的科学技术比我们发达得多，但是你完全依靠科学技术，没有其他的规范这是能解决的吗？它有利益的冲突，你只靠技术解决不了利益的冲突。另外环境保护事关每一个人的问题，你只靠技术是解决不了的。所以我觉得环境保护尤其是需要公众的参与。公众参与有各种各样的途径，其中群众运动，我们说也是有必要的。他对于解决环境问题也是具有了重要的意义和功能。

　　那么，我还注意到另一个中国与西方不一样的地方，就是在对待环境权的态度上面，中国和西方他发展的路径也是不相同的。西方环境权热过一段时间，尤其是在上世纪70、80年代的时候，环境权是很热的。环保运动乃至有些国家立法都曾经涉及到这个命题，包括宪法的修改都涉及到环境权的问题，是很热的，有很多专家学者都研究它。但是近年来环境权在西方呢，有偃旗息鼓这样的趋势。例如在1999年的时候，就是清华有一个学者，美国的一个学者到清华来工作了一段时间，他叫华大卫（音）。后来我跟他谈我说你们美国环境权，现在是怎么样一个情况？他听了以后很奇怪，他对环境权这个词不知道是什么意思。他摇头说我不知道这是什么意思，后来我怀疑是不是我们把这个词翻译错了，后来他们说不会错的，就是这个词。他说现在在我们美国，有人提出环境权利是这样一种权利。就是在人是自然界的一个组成部分，那么除了人应当享有这个权利、受到人权保护这种法律的保护以外，那么其他的生物，包括动物，包括一棵树都有它们的权利，我们美国人认为这就是环境权，至于其他的我们也没法跟他聊了。他什么都不知道，我们怎么跟他聊呢。

　　后来我们和又一些美国的学者来谈环境权，他们也承认说近年来在美国已经不太讨论环境权了。尤其是法律的以环境权作为法律请求诉讼之后，学者们对环境权已经比较的淡漠了。这在西方我感觉造成这个情况的原因可能是多种多样的。但是不可否认的是，经过群众运动之后，他肯定是在环境保护上有了很大的进步。那么环境保护、群众运动所提出的这样的一些问题，社会上已经比较好的得到了解决；或者是现有的法律已经把公众作为环境权的一些请求给吸收了。因此人们没有必要再提出一个环境权。

　　在我看来，有可能是这样一种结果。反过来在我们中国呢，环境权虽然来的晚，但是非常的热烈。尤其是最近这些年，你要对环境权的讨论非常非常的热烈，持续了多少年？持续了至少有十年，一直到现在都是我们环境法研究的热点的问题，很多的学者都对它有着很高的热情。这里头原因是什么呢？在我看来呢，就是我们中国还缺少这一课，就是公众的广泛的参与在我们中国还缺少这一课。

　　因此呢，这一课必须要补，怎么补？就是我们通过环境环的研究和创设来补好这一课，而且在我看来，这一课是非补不可的。那么我下面讲一个问题，就是环境权到底是一个什么样的权利？

　　这个在座的很多的学者以及我们环保的这些团体们，大家都特别的关注，肯定要比我了解的多。我就从我知道的几种典型的、对环境权的认识来介绍一下。

　　首先，环境权绝大部分人有一个共识，环境权就是公民环境权，它是公民所特有的一种权利，而不是其他主体享有的权利，这是主流的。就是公民应该拥有的一种权利。

　　第二种观点呢，我曾经见到一些学者说过，环境权在中国应当是国家环境保护的职权，也就是说环境权它是政府的一种权利。在我们中国环境保护主要通过政府，宪法中也规定了，因此作为宪法所反映的环境权，在中国就应当是国家环境保护和环境管理这样的一种权利。这个性质就变了，不是公共的权利，是政府的权利，这是一种提法。

　　还有一种提法呢，我曾经见过台湾的一些学者他们写的书和一些文章。他们甚至提出这样一个观念，就是环境权既不是国家的也不是政府的。它是企业的，是企业的排污交易权，或者叫做排污许可证交易的这样一个权，时间关系我不具体介绍这个排污交易权是什么了。他又解释成为这样一种权利。

　　那么还有一些呢，就是比较浪漫的提法了，那环境权就更广了，就像华大为（音）所说的，一个树和一个鸟都有这个环境享受的权利，是自然界的一种权利，超出了我们法律面前人的一些权利，是世界生物所有的权利，大致有这样的一些认识。在我看来，我认为环境权只能是公众的权利、公民的权利。如果失去了这种属性、环境权就变得一文不值了，它应当是公众的权利，那么学界又有提法。

　　有人认为这种权利写在环境法中就可以了，作为环境法中公民的一项权利。

　　第二种人认为，环境权不必单独的创设出来，在理论上承认就可以了。那么这种权利呢，可以被其他的法律所规定的权利所包容和吸收。保护公民的权利就是环境权，那么民法中又有公民的人生权，这个就是在环境保护上，就是公民的环境权利等等。他认为其他法律可以吸收的一种权利。

　　更多人的看法就是环境权应当是一种宪法的权利。大家知道宪法，它的一个重要的功能就是规定公民的基本权利。这个权利呢是凌驾于其他任何法律之上的权利，最高的权利、因此环境权要写在宪法上，大部分人都是持这样一个观点。

　　目前我们环境法入宪有着很高的呼声，除了在座的专家学者们，我想不敢说100%，起码90%以上都是认为公民环境权应当作为一个公民基本权利的一个重要的内容。应当具有宪法基本权利的地位。有了这种地位才能够对抗其他权利的侵害。比如说乃至行政权利等等，对公民环境权利的侵害，只有它具有了宪法的意义，才能够产生这样的效果。

　　关于环境权入宪，除了我们公众的这种绝大部分的共识之外，也得到了我们有关部门和领导的支持。国家环保总局很多的官员，对环境权是持一种非常积极、支持的态度。全国人大环资委主任毛竹百（音）同志，他也明确的提出了，中国应当创设环境权，这个我们看了非常的高兴。终于有了高层人士明确的表了态，这是非常不容易的一件事情。

　　在今天我们环境权，在中国的创设，我觉得是一个很好的时机，提出已经几年了，公民的权利被提到了前所未有的高度。党中央近年来又提出了以人为本、科学发展观这里头都包含了对人的基本权利的高度的重视。另外国家对环境保护事业也高度的重视，这都是我们环境保护权提供了一个很好的机遇，由于时间的关系，最后我简单的讲一下，我认为我们中国的公民的环境权，应该包括哪方面的内容？

　　第一方面的内容，我觉得应该是健康权。健康权实际上它的源泉是人权。人权现在在中国也好、西方也好，都是把人权的保护提到了很高的地位。而在我们中国，人权最重要的是生存权。而我们环境权中的健康权就是生存权的重要的内容。没有环境保护，很多地方公民都没有办法生存，没有办法健康的生存、甚至是起码的生存。这种权利当然应当得到法律高度的重视；当然应当提到必要的位置；当然应当在宪法中体现出来。因为这种健康权是我们现在已有的其他的法律所吸收不了的。我认为单纯靠刑法吸收不了健康权。那么没有这种损害的时候，就不能很好的保护公民的健康了。那么公民的健康权也是一种救济的权利，也就是说只有发生了这种事情，法律才管。而没有发生这种事情的时候，如何保障公民的健康，我们在法律上确实还存在有效的保障，因此我认为这是一项重要的内容。

　　第二项叫做知情权。那么公众要想很有效的保护自己的权利，就应当有这种环境知情权。这种环境知情权应当说近年来，我们国家在环境保护上高度重视的一个方面。同时也是制度完善方面进步比较快的一个领域。包括行政、听证制度等等，都是在很有效的在解决这方面的问题。

　　第三项权利是参与权。参与权应当说是公众环境权的最鲜明的一个标志，是一项标志性的权利。外国的环境保护运动也是从参与权这里来的。但是现在在参与权的问题上，我们国家虽然在立法上，比以往有了很大的进步。例如在环境行政听证中的公众参与等等，环评中的公众参与等等都有所突破。但是这方面的权利呢，还是有很多的不足。那么这种参与权，我理解也正是我们以往环境保护法提出的依靠群众，依靠群众的原则，依然是我们国家环境保护法一个重要的内容，但是在我看来已经有点过时了，应当用参与权来代替它。

　　那么主语是环境保护主管部门，你要搞环境保护，你要依靠群众，这里的群众作为一个部分宾语、一个课题来说的。而且依靠群众，在以往的情况就是工作方法。你不依靠群众怎么办？有什么样的责任？没有。而我们现在的公众参与呢，公众是作为主语、作为主体，就是公众要作为主人参加进去，这个地位和分量当然是不一样了。

　　这个参与权中具体体现在参与环境立法和规划，参与具体建设项目的环境决策，参加环境保护的科学技术的研发，参与逐渐环保的NGO组织，参与环境保护行政听证等等。

　　第四方面是请求权，请求权是当公众的权利受到损害时，请求救助的权利。尤其是对公益性的环境诉讼，应当如何设置这种请求权，在我们的法律上还是有一个漏洞。我们王灿发老师专门研究这个问题，也设计了非常细致的制度。将来我们说这个请求权就是要通过这些有关的立法，要把它确认下来。

　　最后我还想谈环境权应当包括环境教育权。在一些发达国家有环境教育法，这个环境教育法它实际上是环境法和教育法二者的结合。大家知道在我们中国宪法上规定有教育权，教育是公民的权利，同时受教育也是公民的义务。这种性质要通过环境权要落实下来，如果环境教育解决不好，那么我们的环境保护永远就是一种被动，都是政府怎么样管，就像城管抓了一些小摊一样，永远是被动追着跑的。而且是很难看的局面，只有通过环境教育，赋予了公民销售环境教育的权利。同时也作为公民的一项义务，这项义务除了公民受教育以外，我认为还可以适当的拓展，拓展到企业也有受教育得权利和义务。领导干部也有受环境权教育和义务。这个问题解决了，我想我们环境保护的公众参与才是一种很完美的、很和谐的制度。

　　总的来看，我认为环境权我们不管西方如何？是不是偃旗息鼓。但是在我们中国，我们现在研究环境权，在法律上探讨创设环境权的这种意义，是十分十分重要的。我讲的仅仅是个人一些很不成熟的看法，如有不足之处，请各位批评指正，谢谢各位。

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