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| 面临严峻的挑战建立优化的湿地保护政策模式 | |||||
| 作者：温亚利;摄… 文章来源：中国绿色时报 点击数： 更新时间：2004-12-23 | |||||
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我国湿地保护面临严峻的挑战，人口的增长和社会经济的快速发展对湿地资源和湿地生态系统的压力越来越大，保护与发展的矛盾加剧已成为湿地保护所面临的最大难题。国家经济体制的改革，市场经济的发展也给湿地保护带来更多深层次问题，诸如湿地资源的权属问题，保护区域中利益关系的协调问题，湿地资源保护与利用关系问题，市场经济利益机制与保护公共利益的冲突问题等等。如何解决这些问题，将直接关系到我国湿地保护事业的发展，关系到是否能够建立起与社会经济发展相协调的湿地保护体系，最终关系到湿地是否能为我国社会经济可持续发展提供稳定的生命支持系统、可持续的物质产出和良好的生态环境。国内外的实践证明，湿地保护政策改革及制度创新是解决这些问题的最根本途径，“命令控制-经济激励-社区参与”复合政策可能是必然的选择。 1 保护政策事关湿地可持续发展 我国现行的湿地保护政策属于“命令－控制”型政策体系。主要表现在，政策结构上强调保护，侧重保护公益效益的实现，其目标是在保护基础上实现湿地保护的综合和长远效益。这种政策类型采取的政策手段主要是法律和行政命令，我国虽然没有专门的湿地保护立法，但已颁布与湿地及生物多样性保护有关的法律和法律20余部。在政策的执行体制上，以政府为政策实施的主体，主要通过国家政府或政府的职能部门进行纵向管理，除了依据已颁布的法律法规，各有关部门都根据自己的管理需要制定了行政管理的规章和制度，形成了明显条块分割的管理格局。由于各部门管理目标、手段和能力的不同，湿地保护管理的政策效果也有很大差别。 “命令－控制”型政策体系在我国湿地保护的起步阶段，对抢救性地保护我国重点湿地资源起到了积极作用。但随着社会经济发展，湿地保护所面临形势的变化，“命令－控制”型湿地保护政策也显现出越来越多的问题。 第一，“命令－控制”型政策的主要手段是法律和行政命令，这就要求法律和行政管理的规章制度完善，不但能规范社会的湿地保护行为，解决保护中存在的问题，还要能够正确处理好保护中的各种利益关系。但由于我国大多数与湿地保护相关法律和法规制定都具有很强的计划经济时代色彩，对资源的产权以及与产权相关的各种利益关系等重要问题缺乏明确的法律规定，造成具体执行中引发各种矛盾冲突。政策手段的单一，使湿地保护难于与经济机制结合，仅靠政府直接管理，不仅成本过高，也加剧了不同政府管理部门之间的冲突，降低了管理的效率，这种政策模式也阻碍了社会力量参与湿地保护。 第二，管理体制不顺。管理体制的条块分割，各部门各司其政，不仅导致了管理上的矛盾和冲突，也使湿地保护的整体性受到损害，影响了保护管理的效果。 在很多湿地类型保护中，各种资源由5个以上的行政管理部门参与管理。多数保护区由于资金紧张处于维持状态，大量非保护区湿地资源得不到有效保护。 第三，湿地保护向粗放型发展。由于我国湿地保护区面积增加过快，使国家难于承担巨大的成本投入，投入不足的直接后果是管理水平下降，使湿地整体效益发挥受到很大限制。同时，由于地方承担湿地保护成本的不足，使一些经济不发达而湿地又十分丰富的地区承担了过高的保护责任，加剧了贫困和湿地保护的交互影响。 第四，不利于从区域可持续发展角度处理湿地保护地区保护与发展的关系，僵化的资源管理模式，不但限制了保护地区的社会经济发展，也激化了湿地保护与发展的矛盾，使湿地和湿地保护区发展面临越来越大的压力。 第五，不利于正确处理在湿地保护中保护与利用的辨证关系，湿地价值系统不仅包括各种生态和社会效益，直接的物质产出也是湿地价值的重要组成部分。只保护不利用影响了保护地区的社会经济发展，减少了湿地资源产品和服务的提供，也限制了通过资源有偿使用以及湿地资源利用的资产化发展，将资源的潜在价值转化为现实价值，并在此基础上把市场机制与湿地保护机制结合起来。 2 湿地保护政策应适应社会发展的新需要 在可持续发展思想基础上的经济发展和生态保护观的变化，以及社会经济发展模式的变化、经济体制的改革和社会生态环境意识的提高，对我国湿地保护政策的发展提出了新的要求，并为政策改革和创新提供必要的条件。为此，通过政策的改革和创新，在可持续发展的框架下构建我国湿地保护新政策体系是十分必要和可行的。 （1）经济体制的转变。我国经济体制从计划经济向市场经济转变过程中，由于资源配置的途径发生了变化，经济决策分散化，经济利益多元化，很多资源的产权从计划经济时期的模糊不清变得逐渐清晰。这些新的变化，导致湿地保护也面临新的问题，即在计划经济时期表现不明显的湿地资源外部性问题和资源权属利益冲突问题日益显露出来，并成为影响湿地保护的最主要因素。在向市场经济转变的过渡时期，湿地保护中出现的利益结构变化和利益冲突，体现了制度变革中人与人经济关系的变化，这些变化也为新湿地保护制度的建立和政策的改革及创新提出了要求。 （2）发展模式的变化。我国正在建立可持续的社会经济发展模式。在湿地保护中，要处理好个人利益与社会利益、局部利益与整体利益、当代利益与后代利益的关系以及明确在湿地保护中利益与责任的关系。在可持续原则下，不但要求保护好湿地为未来社会经济发展提供完整的生命支持系统和良好的生态环境，也要求湿地资源满足当代人的发展需要，这些利益的协调，很多难以通过市场来实现，这样制度和政策的改革及创新则是必然的选择。 （3）湿地保护事业快速发展中不断提出新的问题。在保护事业快速发展中不断出现的新问题，很多是目前政策难以解决的，主要表现在以下几个方面：第一，投入不足是当前制约我国湿地保护的最大问题，如何稳定地增加保护投入，多渠道激励社会力量参与保护，以及将湿地保护纳入国家公共财政体系是政策改革和创新不能回避的问题；第二，经济发展对保护资源的压力越来越大。在国家现代化发展进程中，经济发展对湿地资源和湿地生态环境的压力越来越大，同时对湿地环境和生态质量的要求也在不断提高，未来政策考虑的一个重点就是如何通过政策手段把社会经济发展系统与湿地保护系统有机地协调起来。我国湿地政策改革和创新的焦点是采取什么样新的政策手段和模式解决存在的问题，调节保护中的各种利益关系。 3 湿地保护政策手段的创新 在湿地政策创新方面，主要体现在湿地经济政策的创新上，或者说是湿地政策经济手段创新上，其主要原因是湿地保护问题的根源是经济问题，是经济发展中湿地保护与利用的经济关系问题。从问题的解决途径上，除了法律和强制性的政府管理外，建立与市场经济机制相适应的湿地政策体系是从根本上解决问题的途径。基于这个基本认识，世界上很多国家在完善现有的湿地法律和行政管理手段的基础上，更加重视从经济政策角度探索解决现实湿地保护中的问题。 在湿地保护领域最早提倡采用经济手段，并比较一致进行经济手段应用尝试的是经济合作组织国家（OECD）。通过经济手段改善自然环境资源的配置以及有效利用，以更好地反映利用这些资源的社会成本。此后，经济合作组织国家在湿地和其他自然资源保护政策上普遍开始尝试应用经济手段解决保护中的具体问题，取得了较好的效果。 湿地保护中经济政策手段的应用既需要有完善的市场机制，也需要政府有充裕的资金保障和健全的公共财政体系。我国在上述三个方面均与发达国家有较大差距，因此，我国湿地保护政策手段的选择和创新过程中，既要摈弃现行政策手段单一的弊端，也要结合中国的具体国情，选择与经济发展水平、制度环境、财政能力及湿地保护特点相适应的政策手段。在现阶段，我国湿地保护经济政策手段的选择应主要体现在明晰产权和保护的基础上，对非重点保护湿地资源进行适度可持续利用，实行资本化运作；建立科学湿地生态效益补偿制度；建立完善的对湿地资源破坏及保护的惩罚和补偿制度；将湿地保护投入纳入国家公共财政预算加以保障。 4 建立“命令控制—经济刺激—社区参与”的湿地保护政策模式 政策定位是政策模式选择的基础，湿地保护政策目标应定位在保护的基础上，通过法律、行政管理、社会参与和经济手段的综合应用，实现湿地对生命系统的支撑，对维护水循环的贡献以及对社会经济可持续发展的促进。这种目标定位，不仅符合湿地保护的基本目标，也能使湿地保护与社会经济可持续发展统一起来，也更有利于通过多种政策手段解决湿地保护中的问题，并通过政策公平、高效地进行利益和价值分配。我国湿地保护的目标应从单一的保护目标向为可持续发展提供生命支持、提供生态保障和资源产出综合目标转移。 以湿地保护促进社会经济可持续发展为特点的政策目标，就决定了政策模式的选择必须具有综合性。目前世界上，湿地保护的政策模式主要有三种：第一，以政府直接管理为特点的“命令控制”型政策，即目前我国采用的政策；第二，“命令控制”与“经济刺激”综合性政策模式，这种模式强调在发挥“命令”性政策手段的同时，采用经济手段通过市场和经济利益调节机制来最大限度减少保护中的外部性，并提高保护与发展的协调性；第三，社区参与的政策模式，在一些社会经济发展水平低，湿地资源保护与利用冲突大，保护管理体制不健全，政府管理能力有限，保护缺乏法律和制度保障的发展中国家，通常采用带有一定区域自治特点的政策模式，即社区参与保护政策模式。其特点是，在保护的重点区域内，通过鼓励积极的、可持续的资源利用方式，建立起保护与社区发展的内在经济联系，并以此作为促进社区参与保护的前提条件。 根据我国湿地保护面临的问题，矛盾和冲突的焦点，以及社会经济改革可以提供的保障条件，我国湿地保护政策的模式应该是“命令控制－经济刺激－社区参与”综合模式。该模式不仅可以针对性较强地解决我国湿地保护中的各种主要矛盾，也符合我国地域广阔、社会经济发展不均衡而造成的湿地保护差异较大的特点。这种政策模式即强调发挥政府管制的基础作用，也鼓励根据我国市场经济发展创造的有利条件使用经济刺激手段，同时针对我国保护区与当地社区发展的矛盾冲突，采取积极的社区参与政策，将保护与发展的矛盾，以及湿地保护中区域承担成本过高等问题内部化。一个好的政策体系最重要的是能够形成长期和稳定发挥作用的各种机制，在政策内容和手段使用上有较强的关联性和互补性。新的湿地保护政策模式追求的就是建立完善的产权制度和利益协调机制，建立保护管理中明确的责任制，通过利用市场和建立市场，发挥经济手段的激励机制，和通过社区参与机制的形成达到保护地区的可持续发展，形成保护和发展协调的机制。 专家简介 温亚利男，1963年生，博士、北京林业大学经济管理学院教授、博士生导师、副院长。主要研究方向为林业经济与政策和资源与保护经济，在各类学术刊物上发表论文30多篇，主编和参编专著和教材15本，承担和主持部级及国际组织科研课题10项，获部级二等奖一项、其他学术奖励4项，并先后担任世界银行（WB）、全球环境基金（GEF）、世界自然基金（WWF）、亚洲发展银行（ADB）、联合国发展计划署（UNDP）等国际组织有关项目专家。 虽然，“命令控制－经济刺激－社区参与”政策模式强调通过多种手段解决我国湿地保护中的问题，但该政策模式的主体还是以“命令控制”为特点的政府管理，这不但是保持政策连续性的要求，也是湿地保护政策特点所决定的。湿地资源虽然具有生态资源和经济资源的双重属性，但其主要使用目的还是以保护为主，这就决定了其必将以公共资源的形式存在，目前我国的湿地资源产权结构和管理形式也是基于它主要是公共资源。如果将公共资源的所有权界定为私有产权，在利益分配中就会出现外部性，资源的配置效率就会下降，也将引起公共资源成本与效益的不对应，出现发展与保护中的不公平现象。 |
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