（二）循环经济立法的指导思想

　　1、坚持可持续发展理论。大量生产、大量消费、大量废弃型的社会，是一种以牺牲环境为代价的不可持续发展的模式，其结果必将是人类自身的生存受到威胁。与之相反，循环型社会则是一种强调人类与自然和谐发展的经济模式，是既可以满足当代人的需要，又可以不对后代人满足其需要的能力构成危害的发展模式。循环经济立法必须坚持以可持续发展为指导思想，实现最终建立循环型社会，实现“经济——社会——自然”相关的三维发展的目标，使经济系统、社会系统和自然系统相互支撑，具备整体性。[11]

　　2、正确把握政策性，即相对较大的灵活性和变动性。[12]循环经济立法实质上是将国家相关政策法律化，这就决定了循环经济立法必然具有较大的变动性和灵活性，不同国家以及同一国家的不同时期的循环经济法律在内容和侧重点上往往差别很大。有关循环经济的法律一般具有较明显的时限性和阶段性，往往几年就会修改一次。如日本的《废弃物处理法》修改极为频繁，仅2000年一年就修改了三次。我国制定循环经济各项法律也必然会出现这种情况，这虽然不符合法律稳定性的要求，但将政策法律化已成为世界各国的一种立法趋势，其中以日本为甚。

　　3、坚持社会本位，注重维护社会经济的整体效益，兼顾社会各方经济利益公平。[13]即社会总体经济效益优先，兼顾社会各方利益公平。社会经济资源是有限的，对其开发应该根据国家和社会的实际需要以及人民生活水平的提高，并顾及长远利益。经济发展不但要有数量要求，还有质量要求，注意对环境的影响。整体效益要求关注与经济相关的其他社会效益、环境效益。循环经济立法更应当注重社会经济整体效益的维护，这是循环经济的内在本质使然。

　　（三）我国循环经济立法模式的选择

　　在上述指导思想的前提下，以我国现阶段国情为基准，借鉴外国立法经验，笔者认为我国进行循环经济立法应采取三步走的分阶段立法模式。

　　第一阶段，制定废物处置法和资源促进利用法等综合法，修改现有的综合法。我国现在颁布的与循环经济有关的综合性法律有1995年10月通过的《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》，2002年6月通过的《中华人民共和国清洁生产促进法》。《固体废物污染环境防治法》原则上虽然规定了固体废物的减量化和循环利用，但是其主要还是末端控制，先污染后治理，不能真正的促进循环经济的形成，因此全国人大常委会正在对该部法律进行修改。《清洁生产促进法》是世界首部统一规定清洁生产的法律，该法第9条明文规定“发展循环经济”，这是我国第一次以基本法律的形式规范清洁生产，发展循环经济，标志着我国可持续发展事业有了历史性的进步。清洁生产是循环经济的初级阶段，实现了从末端控制到污染预防，源头控制，着眼于生产服务领域。可见，我国在综合性循环经济立法方面已具有一定的经验和成效。这一阶段立法的重点应是先把固体废物的循环利用作好，然后逐渐扩展到其他种类的废物，包括热能，液体，气体等，最后制定统一的《废物法》。另一个重点是与《清洁生产促进法》配套，制定《资源利用促进法》，缓解能源的紧张状况，提高资源的利用率。

　　第二阶段，制定有关各种特定物质循环利用的专项法。前文提过，循环经济是需要技术支撑的经济发展模式，何种物质可以高效的循环利用要有成熟的技术。我国现有的科技水平还不能完全达到利用所有废物的水准，而且实际上也不是所有的废物都能循环利用，因此要成熟一个，制定一个，满足现实的需要。日本、美国等也只主要规定几种排放量大，污染较重，技术成熟的废物的循环利用，包括汽车、家电、建筑材料等。因此目前我国应把重点放在报废汽车、建筑材料、家电等废物的技术研究和循环利用立法上。当前我国已在辽宁、贵阳等省市开展循环经济试点工作，并已着手开始制定地方性法规、地方规章，这是当前的立法重点，如果地方法规能成功的颁布实施，将为全国性立法提供经验，这也符合我国改革开放以来法律制定的通常路径，即地方试点，成熟后推广到全国。

　　第三阶段，条件成熟时，可以借鉴日本的作法，制定循环经济基本法。我国社会、经济的发展还处于社会主义的初级阶段，还未达到发达国家的发展水平，大趋势上还不能满足制定循环经济基本法的要求。在具体的操作层面上，技术、制度、民众意识等也还不能达到循环型社会的水平。立法必须符合实际，前瞻性不能好高骛远，循环经济基本法还远不能提到议事日程。目前有学者提出我国可考虑制定一部《循环型社会发展法》。笔者认为，制定循环经济基本法超越了我国现阶段的现实状况，应该缓行。

　　三、循环经济立法的范围限制

　　在推行循环经济过程中，如何减少生产和消费过程中资源的消耗，减少源头的污染物的产生量，如何对于源头不能削减又可利用的废弃物加以回收利用，如何对于无法减少和再使用的废弃物作最终无害处置，这些都要受到很多条件的限制，循环经济立法必然要受到这些条件的限制，否则即使制定了法律，也是一纸空文。主要的限制条件有：

　　（一）技术发展水平。以固体废弃物的资源化为例。其可行性与资源化技术水平密切相关，资源化技术水平低，则产品的回收率和附加值均低，并会产生严重的二次污染。过于复杂的技术，则会提高资源化过程的成本，也不可行。如：采用一般回收技术处理城市固体废物中的含汞干电池回收锌和二氧化锰时，会产生严重的汞污染，实际现有技术尚不可行。而如果对汞污染进行治理，其费用会大大高于回收干电池中锌、锰产品的经济价值，所以环境限制因素很重要。因此只有采用先进可行的技术，才能实现社会源固体废物的资源化。[14]其他种类废物的资源化也同样存在技术的限制。

　　（二）经济效益。推行循环经济是否具有经济效益，通常是决定循环经济是否可行的重要因素。具体到某种废物的资源化，如果废物资源化产品生产者获得的利润大，即使不鼓励，利益驱动力也可以保证资源化过程的顺利进行。如果废物资源化产品的销售价格低于生产成本，则生产者必然不会投资于该领域。但是，如果经济效益不明显，而总的社会、环境效益比较明显，则国家可以采用税收、补贴等经济机制实现产业的正常运转，或者可以要求某些部门购买产品。

　　（三）可利用废物的质量、数量和可回收率。废物含有各种各样的物质，其中既有有用成分，也有有毒有害成分，其中所含有的有用成分是限制其可否进行资源化的固有因素。同样，对于有用成分含量高的废物，只有当其达到一定数量，满足使这种废物再循环过程对原料数量的最低经济要求、能形成规模效应时，才可能实现资源的回收利用。此外，废物的可回收率也是资源化的限制因素。有些废物分布较为分散，再生利用厂收集、运输这些可资源化的废物的成本也会很高，从而大大降低这类废物的利用价值，甚至使其完全失去利用的经济性。

　　（四）市场需求。废物的资源化还取决于资源化产品的市场需求，以及需求量的大小。产品生产出来没有市场需求，即使技术可行的再生利用过程也无法持续下去。对资源化产品有需求，则需求量的大小直接影响产品的推广，也就影响生产、再利用废物的规模。

　　（五）风险预防原则的限制。《里约宣言》提出的风险预防原则是指：“为了保护环境，各国应按照本国的能力，广泛适用预防措施。遇有严重或不可逆转损害的威胁时，不得以缺乏科学充分确实证据为理由，延迟采取符合成本效益的措施防止环境恶化。”[15]推行循环经济，必须引入该原则，防止对人类、动植物健康、安全造成不可逆转的损害。风险预防原则强调不以科学的不确定性为不行动或延迟行动的理由。在废物的资源化过程中存在一些现有科学技术还无法确定的危险性，如废物再生利用的建筑材料可能散发有毒气体等情况，因此废物的再生利用应该运用现有科技作安全性评估，不能只顾经济利益、眼前利益。

　　上述限制条件决定了我国现在的循环经济立法范围应该限制在如下范围：第一，修改《固体废物污染环境防治法》，使之符合循环经济的要求，并逐渐向综合性《废弃物法》过渡。第二，制定《家用电器循环法》。现在全国的家用电器报废率逐年提高，产生的废物量也不断增大，已形成一定的规模效应，具有较好的经济效益。而且我国家电制造业的技术水平已毫不逊色于任何发达国家，家电的循环利用技术支撑足以达到循环经济的要求。第三，制定《报废汽车循环法》，延伸汽车生产厂家的责任。随着经济的发展，我国汽车的数量也急剧增多，再过几年，汽车的报废量也会增加，从现在开始立法规制报废汽车的循环利用，延伸汽车生产厂家的责任是最佳时机，这样可以促使厂家从现在开始投入汽车循环利用的技术研发，敦促消费者购买环境友好型的汽车。第四，暂缓制定全国性的《容器和包装物的分类收集与循环法》。因为在全国范围内，容器和包装物极为分散，收集困难，难以形成规模，成本较高，经济效益不明显。而在北京、上海等大城市，更利于这类废物的收集，市民的环保意识也较高，因此可以在这些地方试点，制定地方性法规。条件成熟后，再制定全国性的法律。第五、制定《建筑废弃物回收利用法》。我国现正处于建设高峰期，建筑材料使用量大，污染严重，而建筑废弃物又是一种较容易集中回收的材料，由施工单位收集，再由有关机构统一回收，高效又便利。

　　On the Legislation of Circular Economy

　　——the Choice of the Mode and the Limitation of the Scope

Cai Shouqiu1 Cai Wencan2

　　(Research Institute of Enviromental Law of Wuhan University , Hubei , China 430072)

Abstract：The development of Circular Economy is the best mode choice of sustainable development in our future society and law should ensure and improve the formation and development of Circular Economy. This paper analyzes the definition ,characters and legislation of Circular Economy, at the same time gives systemic classifications to the legislations on Circular Economy abroad. Based on the analysis of those factors , guide-thinkings and limiting factors that should be thought of during the legislation on Circular Economy, this paper also expounds the mode that should be choosed and the confinement of the scope of law.

　　Keywords]：Circular Economy; legislation; mode; scope

　　

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