中美水环境标准法律制度比较研究

  摘要：水环境标准是水污染控制法律的核心。它是一种技术强制性规范，是水污染控制的基本管理措施之一，没有标准就无法衡量和控制水污染。因此对于中美两国水污染控制领域里的水环境质量标准和污染物排放标准（包括美国的“出水限制”和“出水标准”）从目标原则、制度架构、可操作性等作一比较，得到一些修订我国水污染防治法律的启示。

  关键词：水环境标准法律制度 水污染物排放标准 水环境质量标准 水污染防治法

  一、中美水环境标准比较之现实性

  水环境标准是国家水环境法规的重要组成部分，它直接关系和体现了一个国家的环境管理水平、科学技术发展水平和人民生活健康水准。它包括水环境质量标准、污染物排放标准以及基础和方法标准。由于“基础和方法标准是对标准的原则、指南和导则、计算公式、名词、术语、符号等所做出的规定”，是纯科学技术性基准，因此在水环境标准从定量转入定性的法律思考中，本文仅以水环境质量标准、污染物排放标准作为考察对象。

  参照环境质量标准的定义可知，水环境质量标准是指在一定时间和空间范围内，对水环境中有害物质或因素的容许浓度所作的规定，是制定污染物排放标准的依据。另外，《中华人民共和国水污染防治法》（以下简称《水污染防治法》）第二章第七条第一款规定：国务院环境保护部门根据国家水环境质量标准和国家经济、技术条件，制定国家污染物排放标准。在美国有关标准的法律法规中同样有类似于上述标准的水质标准以及出水限度 之规定，且其水污染控制法律的内在严密逻辑、具体管理制度的可操作强，因此在完善我国现行水污染法律规定这个意义上，美国的有关规定是值得参考的。

  上述意在表明笔者将二者进行比较的初衷及价值认同，但是任何比较研究都无法忽视“橘生淮南则为橘，橘生淮北则为枳”的后果，这也是水环境标准相比较其他法律法规在此方面的相对优势。且不论环境法本身就是一个开放环境下所孕育的法律，以及其现阶段所具有全球化、趋同化的特征，单就水环境标准来说，其之所以能够加以吸收利用，关键在于水环境标准是一个侧重技术性的法律规范。从对水环境标准制定的原理的分析，我们看到水环境标准法律化除了作为纯科学数据的质量标准作为科学依据，其他权衡因素主要有（1）国内的水环境质量现状；（2）水污染物负荷情况；（3）社会的经济和技术力量对水环境的改善能力；（4）区域功能类别；（5）环境资源自身价值。不难得出这些所必须考虑的内容基本都是物质层面上的因素，与一个国家特有的历史背景、文化习惯、国民性格等意识形态的关系甚微。其法律智慧着重于“治事”而非“治人”，作为法律移植一贯的劲敌——思维定势和传统观念的阻力相对薄弱。类似于科学是没有国界的，这意味着该领域的法律成果具有较强的普适性，对于我们而言易于学习、吸收和消化转化为本土资源。因此，下文将分别对两国有关水环境标准的概况加以介绍，继而在互现平台上进一步探讨。

  二、美国水环境标准历史考察及内容框架

  美国水环境标准的沿革反映美国《水污染法》修改多这一特点，但又绝不仅是拘泥于原法的修改，而是创造性的修订。1948年，美国国会制定的《联邦水污染控制法》构成美国水环境标准的制定与实施最初法律渊源。1965年，国会通过一项名为《水质法》的《联邦水污染控制法》修正案 。该修正案首次采用直接以水质标准为依据进行水污染管理的方法，但是在水污染控制方面收效甚微。1972年，国会又以《清洁水法》的修正案 对《联邦水污染控制法》作了大幅度修订，该法采用了以污染控制技术为基础的排放限值和水质标准相结合的管理方法，改变了过去纯粹以水质标准为依据的管理方法 。并且在此基础上，《清洁水法》通过“国家消除污染排放制度”中的许可规定（National Pollution Discharge Elimination System 简称(NPDES) permit），建立了一个由联邦政府制定基本政策和排放限值，并由州政府实施的管理体制，加强了联邦政府在控制水污染方面的权力和作用。这就意味着当一个点源排放污染物到水体之前，必须获得NPDES许可证，而致力于减少排放的许可本身是建立对该点源的技术能力评估基础上的。事实证明，这种一切从现实出发的改变不但使执法更有针对性、可行性和科学性，大大提高了该法在水污染控制方面的作用，而且也为与水相关的环境诉讼提供了良好的基础。

  通过这一段历史考察可知，美国国会将点源污染控制的重心转移到以技术为基础的限制方法上。然而值得注意的是，并不像有些学人所分析的那样，水质标准在美国已经过时，没有学习和借鉴的意义；事实上，美国国会从未放弃水质标准在水污染控制中的所扮演的角色。美国国会在1987年对清洁水法的修订中，直接采用水质标准来防止有毒污染物对水的污染，以实现当前各种水用途所要求水体水质保证 。同时还规定（第399条）对于不能就这些水质标准达标的点源实施“个案控制策略”（"individual control strategies"）。由此说明水质标准对于美国各种水体水质的保护和提高，仍起到重要的补充作用。

  美国国家环境保护局（EPA）在《清洁水法》下的相关法规中的确定水质标准包括3个部分水质标准：（1）水体用途指定（use designations） ；相关法规在水体用途的控制上赋予了州一些权力，从而保障有利于保护水质的水体用途。（2）按水体用途建立水质基准（water quality criteria） ；这一项也是由州实施并接受EPA审查，旨在使水质保持在特定水体用途需要的水平。它关于水质目标的陈述是整个水质基准的核心。比如，根据NPDES操作手册，水质目标被认为是无论其时间和地点，杜绝有害人类以及水生生物的物质排入美国境内的一切水体。近些年来，对州环境质量基准的关注，越来越倾向于以促进对水源以及与此相关的水生生物资源的为重点的更加全面有效的保护。这种目标意义上的延伸其重要性和由此引发的法律上的意义在后文中将具体进行分析。（3）为达到水质标准而制订的计划（antidegradation policy） ；其内容包括预防措施、建设计划、执行行为、监督和监测等。

  美国出水限度或标准的形式多样，但它主要是根据技术为基础的，根据不同工业行业的工艺技术、污染物产生量水平、处理技术等因素确定各种污染物出水限度。可分为三大类：直接排放源执行的出水限度；公共处理设施执行的出水限度；间接排放源(排入城市污水处理厂)执行的预处理出水限度。直接排放源排放限制按照不同控制技术及污染物的特性对现有污染源、新污染源分别规定了排放限值。包括以当前可行最佳控制技术（BPT）为基础的出水限度 ；以“最佳常规污染物控制技术”（BCT）为基础的出水限度 以及新污染源执行标准ＮＳＰＳ 。（2）公共处理设施的出水限度《清洁水法》在1972年提出，公共处理设施必须在1977年7月1日前达到二级处理水平的出水限度，美国环保局为公共处理设施制订的二级处理标准；（3）间接排放源预处理出水限度，间接排放指的是企业的污染物排入污水处理厂而非直接排入环境的行为，间接排放源预处理标准分为现有污染源的预处理标准(ＰＳＥＳ)和新污染源的预处理标准(ＰＳＮＳ)。其目的是保护公共污水处理厂的正常运行并达到排污许可证规定的排放行为。

  从以上有关美国水环境标准的介绍中可以看出，美国有关环境标准的法律规定十分详尽具体，使得美国环境标准极具可操作性。与此同时美国水环境标准也表现了较强的时效性，以上各项技术强制性规范都以法律规定的限期为保障，且总随着现实的变化而翻新，在此不复赘言。

  三、我国水环境标准制度考察

  1973年，我国发布了第一个国家环境标准：《工业三废排放试行标准》。1979年颁布的《环境保护法（试行）》授权国务院环境保护机构会同有关部门拟定环境保护标准，并要求排放单位遵守国家制定的环境标准，从而使环境标准的制定和实施有了法律依据。1989年通过的《环境保护法》第九条、第十条规定了环境标准制度，为我国环境标准制度的建立提供了必要的法律依据。为了有效控制水污染，1984年5月，我国颁布了《中华人民共和国水污染防治法》（1996年5月15日修订），明确规定了水环境质量标准和污染物排放标准的制定（修订）、实施、管理监督，使水环境标准制度有了法律保障。该法规定：国务院环境保护部门制定国家水环境质量标准，省级人民政府可以对国家水环境质量标准中未规定的项目制定地方补充标准；国务院环境保护部门根据国家水环境质量标准和国家经济、技术条件，制定国家污染物排放标准；省级人民政府对执行国家污染物排放标准不能保证达到水环境质量标准的水体，可以制定严于国家污染物排放标准的地方污染物排放标准；凡是向已有地方污染物排放标准的水体排放污染物的，应当执行地方污染物排放标准。同时，规定国务院环境保护部门和省级人民政府，应当根据水污染防治的要求和国家经济、技术条件，适时修订水环境质量标准和污染物排放标准。1982年的《海洋环境保护法》为了防止陆源污染物对海洋环境的污染损害，第十八条 “沿海单位向海域排放有害物质，必须严格执行国家或省、自治区、直辖市人民政府颁布的排放标准和有关规定”，第十九条“含强放射性物质的废水，禁止向海域排放。含弱放射性物质的废水，确需向海域排放的，必须执行国家放射防护的规定和标准”，第二十二条“向海域排放含热废水，应当采取措施，保证邻近的渔业水域的水温符合国家水质标准，避免热污染对水产资源的危害”，均对水环境质量标准和水污染物排放标准作了强制性的要求。

  水环境质量标准一般简称为水质标准，我国的水环境质量标准是根据不同水域及其使用功能分别制定的，根据所控制对象主要有：地表水环境质量标准、海水水质标准、渔业水质标准、农田灌溉水质标准、景观娱乐用水水质标准、地下水质量标准、饮用水标准等。分强制性标准和推荐性标准两种，国家和行业两类，共计21项。各类功能区有与其相应的水质基准和各种用水水质标准，高功能区高要求，低功能区低要求。

  20世纪80年代中期，我国开始制订行业的水污染物排放标准。80年代末，原国家环保总局制订颁布了《污水综合排放标准》，该标准根据水域功能确定了分级排放限值，并强调了区域综合治理，提出排入城市下水道的排放限值，对行业排放标准进行了调整，统一制订水质浓度指标和水量指标，体现了水质和排污总量双重控制。1991年重新修订了《污水综合排放标准》，制订了12项行业性的限制排放标准。到目前为止，共有水污染物排放标准22个（综合类1个，行业类21个） 。现行水污染物排放标准分级与水环境质量各类功能区类别相对应；综合性水污染物排放标准覆盖面较广，行业性水污染物排放标准较少，二者不交叉执行；排放标准以浓度指标为主；地方水污染物排放标准较少；按时间段制订污染物排放限值，体现标准的“超前性”。此外，虽然北京、上海、广东、四川、厦门等省市制订了地方水污染物排放标准，目前已经逐步形成综合和行业两类、国家和地方两级的水污染物排放标准。

  四、中美水环境标准制度比较对我国相关法律修改的启示

  （一）目标原则细化之法律逻辑思考

  美国的水质标准以及其更为具体的水质基准，不但由技术性标准还包括陈述性的目标标准。美国《联邦水污染控制法》第1312条（a）款规定“水质标准”指的是能够保障公众健康、公共供水、农业和工业用水、保护水生物的平衡繁殖和保障人的水上娱乐活动的水体质量标准。明确界定了制订环境标准的目标原则，即以保护人体健康为首要原则，同时兼顾对经济、水生生物、娱乐需求三种影响的考虑。此规定使得专业人士能够在制订环境标准的过程中受到民众呼吁的指导以及环境伦理道德的监督，提炼出符合上述具体原则的合理的环境标准。

  反观我国，则没有一部与水相关的法律对标准的制订做出具体的目标原则要求。仅仅在国家环保总局制定的《环境标准管理办法》中提到“为保护自然环境、人体健康和社会物质财富，限制环境中的有害物质和因素，制定环境质量标准”，该泛化的话语以及法律上明确性的缺乏看似不足为患，却反映了环境标准在法律体系建构中的过失。若不通过立法确立有关水环境标准目的，只在技术层面上凭就专业人士的研究成果或学术传统难免有延续“科技决定论”范式之嫌。把决策交给科学技术专家，并不意味做出的决策是中立的，只是体现了专家的观念而已。因此无论是国家还是地方标准制订者，都无法得知法律授权制订的标准的最低限度应不至于侵害哪些权益或者对于主体利益在何种范围和程度上予以实施和保护。

  笔者认为对于环境标准进行法律上的修订之首要问题在于立法中要明确水环境标准的具体利益主体或者目标原则。这一目标内容的进步，在法律逻辑上不是随着科学技术的物质对象认识的发展，而是跟随着人们对于环境问题的重视与关注，环境伦理在民众中的道德指导引起对目标的延伸与变革。

  （二）水质标准与排放标准关系的反思

  美国的出水限度即我们常提到的点源水污染物的排放标准，通过美国《水污染法》中BPT、BAT、BCT和NSPS的强制性规范可知它是以控制技术为基础、按行业分类的出水限度，只有到实施该技术无法保证被排放水质达标，才涉及到关乎水质标准排放的个别限制，按照《清洁水法》第301章所示，如果流域所有的企业采用BAT控制方法，仍不能达到该流域水体的水质标准，那么就需要通过水质基础的限制来弥补先前所采取的技术基础限制的失灵。

  我国《水污染防治法》规定：国务院环境保护部门根据国家水环境质量标准和国家经济、技术条件，制定国家污染物排放标准。但实际上由于地区差异，且我国的地方标准较少，国家水污染物排放标准与水环境质量标准直接挂钩是困难的。所以尽管我国水污染物排放标准一般按地区功能目标都规定三级标准，但仍不能保证达到环境质量标准。也就是说环境质量标准只是水污染排放标准的一个参考系数，污染排放标准的达标与环境质量标准的实现并非必然成一致性。

  笔者认为在立法中是建立二者的紧密联系还是保持二者的相对独立性，必须正视其在中国当下的可行性。正如美国以州为单位建立环境标准的策略相似，若我们选择前者，在保持现有功能区划分的前提下实现环境质量标准的达标，则必须尽快地加强地方排放标准的制订，国家标准按一般水平提出，而地方标准必须对有地方特点的污染物制定排放标准，改变地方标准滞后的现状；其次，环境质量受到诸如污染源数量、种类、分布、人口密度、经济水平、环境背景及环境容量等众多因素的制约，排放标准不仅要规定排放数量、速率和浓度限值，还应该包括达标计划及措施。不过，该可行性显然受制于地方的经济、技术水平等客观条件。选择后一种方案，即强调排放标准以经济可行的处理技术为依据，依靠最佳实用技术使环境标准与技术相联系，从而使经济发展、环境保护法规、环境标准和科学技术形成一个有机整体。在现阶段要求国家设置专门的机构负责编制各个行业不同污染物的排放标准，然后由国家环境保护局以法规或强制性标准的法定形式颁布，具有法律效率，各行业都应遵照执行。国家规定暂未规定标准的行业，可由专家们根据污染源的实际情况综合评价后确定(最佳专业判断)，但这种判断必须有充分的依据和科学资料支撑，并且在技术上可行、经济上合理。这也是美国污染物排放标准的制订中最佳实用技术实施给我们的启示。

  （三）水环境标准可操作性的探讨

  较强的可操作性是美国环境标准特点之一，也使其得以顺利实施的重要保障，而任何法律规范的此特性首先得益于其法律规定的严密详尽，在前文中通过对美国出水限制的框架介绍中可窥见一斑。除此之外，“国家消除污染排放制度”（NPDES）中的许可证制度也对其做出了贡献。美国曾有法官对该许可证制度的重要意义给予很高评价，认为“水质标准本身对污染防治并没有多大效果，只有它作为NPDES许可所规定特定的排污限制的基础和依据的时候才真正有所作为” 。

  美国的排放许可标准为以排放技术为基础的出水限度服务首先表现为，当一个点源排放污染物到水体之前，必须获得NPDES许可，而致力于减少排放的许可本身是建立对该点源的技术能力评估基础上的。其次，根据《清洁水法》第301章的“更加严格限制” "More Stringent Limitations"要求，如果流域所有的企业采用BAT控制方法，人不能达到该流域水体的水质标准，那么就需要通过水质基础的限制来补充先前所采取的技术基础限制，而此时NPDES许可证制度亦发挥其作用。 它包括“一些更加严格的限制，包括实现水质标准的强制限制，治理标准，或者依照州法律法规制定的执行方案”第301条(b)(1)(C)，该法律还规定“一旦水质标准确定，无论技术手段的可行性和实效性，都要建立保证其得以遵守的NPDES许可的相关限制”。我国也存在关于水污染物的排放许可证制度，与美国不同的是，我国的许可排放制度旨在实行总量控制，保证排放源在期限内达到污染物总量消减指标。我国的《水污染物排放许可证管理暂行办法》并未涉及到对于水环境标准的执行，而是对实现水污染物达标排放仍不能达到国家规定的水环境质量标准的水体实行许可证制度，从而在水污染物排放许可的范围、管辖、条件、程序和保证措施上都存在差异。所以二者在实体上缺乏可比性。然在相关程序法中美国的NPDES许可证制度却更显进步意义。按照美国《国家环境政策法》和《水污染法》的NPDES许可证的决定要遵守法律关于环境影响评价制度的规定。另外NPDES许可证的申请、编制许可证草案，到审查和批准都是公开的，即建立在公开和公众参与基础上。这一点在当今我国的水污染物排放许可制度中应该得以体现。

  总之，关于水环境标准的分析和借鉴仅是中美水污染控制法律领域的多视角比较研究中相对简明的一个，其根本目的在于通过法律的完善和实效的收获来实现人们对于水环境保护的良好夙愿，同时也是加强环境法交流的一项重要内容，值得进一步深入研究。