2．“十一五”期间环境保护和生态建设的有利条件

　　在确定“十一五”期间环境保护和生态建设目标时，应该看到已经出现的有利条件：

　　——发展观、政绩观的变化

　　随着科学发展观的提出，一些落实措施也将出台：绿色GDP统计体系，官员任期环境目标责任制等，这都使各地将更加注重全面、协调、可持续的发展；

　　——综合国力显著增强，中央政府的生态效益补偿力度显著加大

　　随着国民经济的快速发展，国家的财政收入近年来保证了10%以上的年增长率。这样，尽管用于环境保护、生态建设的资金比例增长幅度不大，但资金总量显著加大。这既可以保证全国污染治理投资的增长，也可以保证中央政府不断加大以退耕还林、天然林保护等项目形式体现的生态效益补偿的力度。

　　——循环经济的发展理念开始实践

　　国家积极倡导循环经济的发展理念，一系列相关政策已经或即将出台。这不仅有利于优化产业结构，提高资源利用率，减少废弃物产生量，也有利于转变污染治理的模式，减轻末端治理的负担。

　　“十一五”环境保护生态建设的基本目标

　　由于环境管理体系日渐完备，各地对环境的动态监测和信息披露能力、水平都有了较大的提高。但也正因为此，环境问题不仅在生理上，也在心理上对公众产生了更为重要的影响，环境目标在社会发展目标中的重要性日益凸显。但同时必须认识到生态建设、环境保护只是社会发展的局部领域，务实地解决环境问题必须将其放到生产发展、生活富裕、生态良好的总目标下统筹解决，在重化工业高速发展时期，将环境目标超前于其它发展目标是不现实的。

　　国家有关部门制定的《“十五”生态建设和环境保护重点专项规划》中已经提出了2010年的具体目标。但在目前的经济发展阶段，环境压力迅速增大，这种情况下还要解决“十五”期间的欠账问题，其中的面上目标普遍需要向下调整才可能完成。但是，在点上目标取得突破是力所能及的，而且以人为本的科学发展观强调以非特定大多数人的基本利益为本，因此人口密集和事关国家生态安全、可持续发展能力的重点地区应该得到优先的环境治理。据此可以提出“十一五”期间的环境保护、生态建设的基本思路：从名义上的全面治理转向务实的重点治理。在减缓生态、环境面上恶化趋势的同时，进行重点治理，使重点地区的人居环境质量有所改善，自然保护区等重点生态功能区的管理质量得以提高。

　　基于《“十五”生态建设和环境保护重点专项规划》和这一思路，根据环境形势的变化和有利条件，可以提出“十一五”期间的环境保护、生态建设的基本目标。

　　环境保护的基本目标是：在满足以下三个前置条件——污染治理投资增长到占GDP2%以上、工业废水、废气达标排放率稳定在90%以上和三次产业的比例按有关“十一五”规划得到调整——的情况下，主要工业污染物排放总量基本维持在“十五”末期水平，“增产少增污”；生活污染物排放总量有所减少，47个环境保护重点城市和“三河三湖”（淮河、海河、辽河、太湖、巢湖、滇池）地区环境质量得到改善。80%以上的重点城市集中式饮用水源地水质基本达标，70%的重点城市空气质量达到环境标准，全国地表水国控断面好于Ⅴ类水质的达到75%；生活污染治理设施的建成率和运转率显著提高，其中城市污水集中处理率应达到40%，垃圾无害化处理率应达到60%。“三河三湖”地区农业面源污染加重的趋势有所减缓，农村地区的饮用水源得到有效保护。

　　这些目标中尤其要注意“三河三湖”地区的污染治理。“三河三湖”地区是我国人口密度较大、污染危害明显、治理障碍突出、社会矛盾尖锐的地区。在这种地区通过多种手段加强治理确保环境目标的实现，不仅治理效益显著，直接关系到3亿多人民的切身利益，而且有利于形成普适性较强可以在全国推广的机制。

　　生态建设的基本目标是：努力遏制人为因素产生的水土流失和荒漠化发展，在黄河、长江上游地区基本控制水土流失，在“三北”关键地区（如京津风沙源区等）控制荒漠化的发展。进一步加大林业六大重点工程的投资力度，使森林覆盖率提高到20%左右。加强对自然保护区等重点生态功能区的管理，确保其生态功能的正常发挥。

　　这些目标中尤其要注意提高自然保护区的管护水平。自然保护区是维护国家生态安全的主要功能区并集中了我国生物多样性的精华，资源一旦被破坏就难以恢复。在我国保护区的数量已经达到较高水平的情况下，“十一五”期间应该从“十五”期间的注重数量增长转移到注重质量提高上。

　　几点政策建议

　　为了完成前述目标，国家应该予以若干相应的政策配合：

　　1． 优先开展资源环境核算，以落实科学发展观，树立正确的政绩观

　　在重化工业高速发展时期，应该更加强调经济增长的质量，统计指标应该更好地反映经济增长的代价，这样才可能落实科学发展观。

　　2004年以来，国家已经开始着手进行有关绿色GDP指标体系的研究和试行工作。“十一五”期间，在加紧这一工作的同时，应优先开展对资源环境的核算，并纳入国民经济的核算体系，以便能正确衡量经济增长的资源、环境代价，正确衡量发展成果和政府政绩。

　　同时，还应建立领导干部任期环境质量责任制和行政问责制等有利于落实正确政绩观的制度，使领导干部能够正确处理经济增长与环境保护的关系，使官员的个人政绩不至于与长远的人民利益相悖。

　　2． 强化政策导向，通过产业政策和治理行动积极调整产业结构

　　由于我国正处于重化工业高速发展时期，难以限制对资源、能源、环境压力较大的产业的发展，但国家应该通过产业政策和治理行动提高产业集中度和技术水平，鼓励发展资源消耗低、附加值高的高新技术产业、服务业和用高新技术改造传统产业，以提高单位环境容量资源的经济产出，减小发展带来的环境压力。

　　3． 大力发展循环经济，实现环境治理模式从末端治理向源头和全过程控制的转变

　　国家应该通过各种政策措施大力发展循环经济，降低污染物的排放量。国家财政、税务部门应当研究制定对开展资源节约、废弃物循环利用和生产再生资源产品的企业减免税收的优惠政策，以扶持资源综合利用企业的发展，提高再生资源产品的市场竞争力；对企业综合利用资源的，各地税收征管部门要按照有关文件，严格贯彻执行已有的税收减免政策。通过这些工作，达到通过生产环节实现废弃物的减量化、无害化的目的，完成环境治理模式从末端治理向源头和全过程控制的转变。

　　4． 在污染末端治理中深化市场机制，建立“谁治理、谁受益”制度

　　污染者付费，是在污染末端治理中深化市场机制的重要基础条件。应合理确定污染治理的收费标准，逐步达到补偿合理成本略有盈利的水平，以实现“谁治理、谁受益”，并通过税收、金融等方面的优惠政策积极引导社会资金进入污染治理和生态建设领域。

　　5． 完善法规和标准，加强环境管理能力建设

　　要根据完成生态建设和环境目标的要求，建立健全法规体系，同时对一些不符合实践需要的条文进行修订，使刑事责任落实到人，以加大法律惩戒的力度。完善环境标准，修改不合理的污染物排放标准，制定有关生态功能区建设和管理的质量标准。对一些已经造成环境问题的新污染物，先从地方层面有针对性地制定相关标准，以引导对这些新污染物的治理。加强环境管理能力建设，尤其要大力提高重点地区基层环保执法监管的水平，强化“三河三湖”地区流域的管理机构在水资源管理方面的行政权威。实行环境影响评价终身责任制，做到环评、审批、监管责任到人。

　　6． 抓住重点地区水污染治理和改善自然保护区管理这两个治理效益突出的主要目标

　　对于“三河三湖”以及南水北调东线、三峡库区等重点地区的水污染治理，一方面要注意末端治理手段的多样化和实现环境容量的空间调配；另一方面要积极进行经济政策创新，使在产权可以明晰的领域将环境由公共产品转化为俱乐部产品，以有利于污染治理的筹资和治污资金使用效率的提高。

　　对于自然保护区等重点生态功能区的建设和管理，要强调以质量为首位目标。应该调整政策，改变生态建设和治理资金的投入顺序，优先投入像自然保护区这样事关国家生态安全和可持续发展能力的重点生态功能区。

　　7． 将生态建设和扶贫开发进一步结合起来，实现贫困地区经济、社会和环境的协调发展

　　我国水土流失和荒漠化严重的地区绝大多数属于贫困地区，这些地区的生态建设大多能够实现环境效益与经济效益的双赢，扶贫开发可以和生态建设结合起来进行。要注意通过建设基本农田、改善农业生产条件使大面积的生态得到休养生息的机会；通过延续和完善“退耕还林还草”政策，加大林业六大国家级工程的投资力度，使这些地区的农业生产结构得到调整，土地得到整治，环境效益和经济效益得到兼顾。通过这些措施，既减少人为的破坏，又增强治理水土流失和荒漠化的力度。

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