以生态补偿促进绿色发展和生态富民

　　湛江市依法行政研究会课题组

　　生态环境是人类生存与发展的基本条件，是经济发展和社会进步的基础。因此，保护和建设人类赖以生存的生态环境，实现经济、社会、环境的协调发展和可持续发展，是当今社会发展必须遵循的原则。生态环境建设在地区发展中的作用日益重要，逐渐成为一个地区健康、可持续发展的决定性问题。

　　长期以来，地处我国大陆最南端、南海之滨的湛江市以“蓝天碧水”的优良环境著称，但这是湛江得天独厚的地理条件和长期经济发展滞后所共同作用的结果，实际上湛江的生态环境建设仍存在不少漏洞和问题，这些漏洞和问题如果任其发展就可能导致湛江丧失宝贵的环境优势。而且，近年来湛江正在逐渐步入“大工业时代”，钢铁、炼油等传统高污染型工业项目正加快上马，这将进一步给生态环境保护带来压力。在新时期如何做到“既要经济崛起，又要蓝天碧水”，如何实现湛江的绿色发展和生态富民，是迫切需要研究的现实课题。

　　湛江市的环境问题及其治理

　　(一)湛江市面临的主要环境问题。

　　湛江市面临的主要环境问题包括：城镇部分区域噪声超标;局部地区大气环境受SO2、粉尘污染加剧;部分港湾有石油类污染;饮用水源水库水质下降;环境污染由城镇逐步向农村蔓延等。其中后三个问题需要重点关注。

　　第一，湛江湾污染严重。海湾生态系统与外海进行经常性的水体交换，具有一定的水体自净能力，但现实中这一能力往往被高估，从而导致沿海地区陆源污染物超量排入，造成严重的海湾污染。通过对湛江湾生态系统服务价值的估算发现，在近海水质基本满足功能区划要求的基础上，湛江湾海洋生态系统的污染物处理价值仅占总服务价值的1.3%，湛江湾污染物处理服务价值非常有限，其自净能力根本无法承担近岸陆源污染物的大规模排放。广东及湛江近几年发布的海洋环境质量公报也充分证明了这一点，湛江湾目前是广东沿海仅次于珠江口海域的第二大重污染海域，湾内水体无机氮和活性磷酸盐含量均超过第四类海水水质标准，揭示出沿岸地区每年排入湛江湾污染物已经大大超出了其容量要求，这种现状持续下去，必将降低湛江湾生态系统服务价值。因此，采取有力措施，减少陆源污染物的入湾排放量是湛江建设生态型海湾城市的当务之急。第二，湛江市拥有众多河流、水库，水资源十分丰富，但近年来湛江市的饮用水源水库也受到污染的威胁。湛江的“大水缸”鹤地水库，近年来由于受流域上游广西地区排污规模快速增长和库区面源污染等因素影响，水库水质明显下降。其主要污染来源于周边农村的畜禽养殖、农林种植和生活污水。为整治水库周边畜禽养殖污染，鹤地水库饮用水源一、二级保护区全部划定为禁养区，并对禁养区内养殖场(户)实施清拆。第三，湛江市的农村还比较贫穷落后、村民环境保护意识差、环保资金投入少，农村污染问题不容忽视。近年来，一些高污染的小工业向农村扩展，带来了农村工业污染问题，城市的生活垃圾和污水也部分转移到农村，造成污染向农村扩散。为保护农村环境，必须在农村地区开展生态创建活动，要加大对农村环境保护的财政投入，引导农民积极改善生态环境。

　　(二)湛江市生态环境的治理和建设规划。

　　根据《湛江生态市建设规划(2009-2050)》，湛江定位于生态型海湾城市、亚太经济圈生态型口岸城市、中国循环型钢铁石化新区、中国热带半岛生态型重点城市等，重点要实现生态工业产业体系建设、生态农业产业体系建设、海陆生态旅游体系建设等七个目标，对生态市建设支撑体系、规划实施保障体系等也都有详尽论述。《规划》提出的“生态型海湾城市”、“湛江群岛”等理念，旨在提升湛江市区域生态个性以及在全国层面的特色，强调湛江的“生态话语权”。同时，城市生态形象建设被纳入生态市建设规划体系，也是为打造湛江的生态城市名片。湛江计划每年投入财政收入的10%-15%的资金专项建设生态市。生态市建设规划涵盖了湛江所有行政区域，包括11个县(市、区)85个镇，34个街道和两个乡。为增强建设规划的时效性，《规划》将生态市建设的重大项目作为规划重点予以强调，并明确了市域、县域、镇域、村域重点项目的整体协调和区域布局，并提出在全市范围内选择3-4个县(市、区)、5-8个乡镇，10-15个乡村作为国家级生态县、环境优美镇、国家级生态村进行试点建设。《规划》期限为2009-2050年，分为近、中、远三期。其中，对生态市建设的组织管理体系和各项政策保障机制进行了规划设计，确立了组织管理体系，明确在规划的中期，即2010-2020年，湛江将每年拿出财政收入的10%-15%作为生态市建设的专项引导资金。同时，将建立公众参与社会监督机制，探索制定湛江国民经济核算新体系，建立健全生态补偿机制等。

　　以生态补偿

　　联结湛江市环境保护与经济发展

　　湛江市的生态发展之路面临着两大障碍：第一，湛江市农村贫困人口众多。2012年湛江市农村贫困户约有12.7万户、59万人，分别占农村居民户数、人数的11.5%和12.4%;居住泥砖(茅草)房的约有6.4万户、27.9万人，分别占农村居民户数、人数的5.86%和5.88%;40%以上贫困户劳动力都是初中以下文化程度，文化素质低、思想观念保守陈旧，脱贫致富难度大;边远落后贫困村的基础设施和公共设施建设严重滞后。尽管湛江市建国六十多年来的扶贫开发工作和近年来的扶贫开发“双到”工作取得了明显成效，但由于受自然、历史、社会、区位等诸多因素制约，湛江市农业弱、农村穷、农民苦的状况未能得到有效改善，农村群众生产、生活仍然相当困难。第二，湛江市公众的环保社会参与度较低。社会参与度标志着一个城市社会发展的水平，是实现多元化治理或民主治理的关键。在生态环境保护中，通过公众广泛和自觉的社会参与，既能增进政府与公众的信息沟通，也可以把政府的环境管理和建设活动置于社会监督之下。显然，生态环境建设必须强调公众的社会参与，政府通过各种方式和制度化渠道实现与公众的互动，包容公众意见并积极引导公众参与生态环境建设，是湛江绿色发展中不可或缺的内容。不过，目前湛江市公众对环保的社会参与度较低，公众的环保观念和意识不够，许多民众没有认识到环保对自己利益的促进，反而认为环保对自己造成不便甚至损失，所以不能够自觉地遵守环保的要求，更加对环保公共事务漠不关心。从湛江近几年创卫的过程可以看到，大部分市民对环境保护活动仍相当缺乏主动性。

　　对于上述两大障碍，笔者认为，为实现湛江经济的可持续发展，需要建立和完善生态补偿机制，以生态补偿联结湛江的环境保护与经济发展，一方面生态补偿能够激励公众参与环保并实现绿色发展，另一方面绿色发展又可以起到保障生态补偿开展并促进生态富民的作用。以下分述之。

　　(一)生态补偿激励公众参与环保并实现绿色发展。

　　生态补偿是指调整损害与保护生态环境的主体之间利益关系的一种制度安排。生态补偿制度的核心内容是“生态受益者付费，补偿生态贡献者”。建立生态补偿制度，对资源节约、保护环境的活动进行经济补偿，能够极大地调动地方、部门、企业以及广大公众的积极性，激发他们积极参与生态环境保护。结合湛江实际，可以从以下几点着手：一是政府运用生态补偿机制“补偿生态贡献者”， 通过生态补偿的经济激励令保护环境者获益，引导全社会积极参与环保工作，使公众形成“保护环境人人有利”观念，提高公众主动参与环保的意识;二是落实“生态受益者付费”或“损害者赔偿”，促进绿色产业和绿色消费，推动产业升级转型，实现经济的绿色发展;三是以生态补偿为契机发展环保产业和市场，建立环境资源综合管理、统筹协调机制，鼓励各类投资主体参与生态环境建设和生态项目开发。四是利用生态补偿资金加大环保宣传和教育的投入，增强环保宣传和教育内容，引导居民关心和维护自身生活环境，在环境认同中形成最广泛的公众参与。就湛江市广阔的生态环境保护区来说，由于地方经济发展滞后、财政投入乏力、人均收入低下，民众在贫困的压力下往往为眼前利益做出短视的破坏生态环境的行为。只有建立了生态补偿机制，给予其生态补偿，使保护区民众脱贫致富，实现生态富民，才能促使民众乐于保护环境。

　　(二)绿色发展保障生态补偿开展并促进生态富民。

　　生态补偿中，“造血”比“输血”更可持续，能够避免出现“生态破坏——贫困——生态恶化——更贫困”的恶性循环。湛江市是个农业大市，农民、渔民人数众多，普遍采用较落后的生产方式。在以往，欠发达地区的农渔民为了摆脱贫穷，很容易会为获取更多收入而采用高污染的或破坏生态的农渔业技术进行生产。这种“饮鸩止渴”的做法，往往会造成“贫穷—污染—更贫穷—更污染”的恶性循环。因此，湛江的“绿色发展”和“生态富农”同等重要，要通过生态补偿制度补偿那些作出生态贡献的农渔民，通过各种补偿方式以及对补偿资金的合理使用，既促进农渔业的现代化和“绿色化”，也使保护生态的农渔民实现“致富”。 总之，经济发展的成果必须通过生态补偿反哺生态保护者作出的贡献，对生态补偿的投入应当根据经济的发展不断增加。当然，湛江还是欠发达地区，湛江市人均GDP达不到全国人均GDP的70%。因此需要国家、省支持湛江市投入更多的“生态投资”，让生态发展区的群众更多分享国家改革发展的成果，以确保湛江市经济发展和环境保护同步发展。

　　以生态补偿

　　促进湛江市绿色发展和生态富民

　　为促进绿色发展和生态富民，湛江市应积极探索建立健全生态补偿机制，实施多元化补偿方式。首先，政府要建立科学的生态保护和建设评价体系，明确生态补偿途径和方式，制定合理的生态补偿程序，对生态建设情况、环境保护情况进行考核并确定补偿金额，通过财政转移支付方式实现生态补偿。其次，搭建协商平台，完善支持政策和保障制度，引导和鼓励开发地区、受益地区与生态保护地区通过自愿协商建立横向补偿关系，采取资金补助、对口协作、产业转移、人才培训等方式实施横向生态补偿。目前，需要尽快在以下几个重点领域建立和完善生态补偿机制。

　　(一)对湛江湾生态环境治理的补偿。

　　湛江湾是湛江地理环境最重要的组成部分，港湾深入湛江市区，形成长50多公里，宽0.8-18公里的水域，岸线全长467公里，水域面积1417平方公里。湛江湾内岸线长152.2公里，已经使用27.12公里，用于城市、港口、工业等。湛江港是我国南方重要的天然深水良港。湛江湾内港口、水产等资源丰富，北部区域有养殖区，全港尚有捕捞区，属于以航运为主的综合性海湾。目前湛江正在迎来工业大发展的时代，大钢铁、大石化的落地使湛江的经济发展进入到了前所未有的战略机遇期。但由于这些大型产业基本上都落户在湛江湾沿岸，主要集中于西岸南端的临港工业园和南岸的中部、湾口及东头山岛上，因此给湛江湾的环境保护带来巨大风险。为了保护好湛江湾，必须在工业大发展的同时，进行生态大提升。要大力发展生态经济，建设人居环境，培育生态文化，改善海湾生态环境。为此，应当在海湾生态环境治理过程中运用好生态补偿机制，提高治理的成效。第一，港湾清障中的生态补偿。长期以来，湛江港湾内存在无序发展海水养殖业的情况，尽管养殖业带来了不菲的经济效益，但养殖业过度发展也带来了严重的航运安全问题和环境问题。2012年，湛江市依法清理了湛江港湾内所有非法渔业设施和碍航物。为巩固港湾清障的成效，应当通过生态补偿机制，投入资金扶持沿岸村庄对养殖业进行产业升级改造，对原从业人员进行转产、转业培训。第二，溢油防控的生态补偿。湛江港是吞吐量超过1亿吨的综合性港口，随着钢铁、炼化等项目相继落户湛江，大量的石油及化工产品通过水上运输进出湛江港，将给湛江港口和近岸海域带来极大的溢油事故风险。为防控溢油风险，一方面要加大追究溢油责任力度，另一方面要对溢油防控建设投入生态补偿资金，包括：建设港口防污染基础设施;扶持并发展专业化的清污公司，打造一支专业的溢油应急力量;开展海洋环境保护宣传，培训提高从业人员的环保意识。第三，对排污入海治理的补偿。对湛江城市生活污水和工业污水排入湛江湾的治理，生态补偿机制同样应发挥重要作用。可以尝试建立“排污权交易制度”，实行排污总量控制和有偿排污，调动作为排污主体的企业减排的积极性和主动性。同时，将有偿排污筹集的资金投入污水处理设施的建设以及减排研究与宣传。

　　(二)对自然保护区建设的补偿。

　　湛江拥有丰富的自然生态环境资源，拥有数量众多的各类自然保护区。国家级自然保护区有湛江红树林自然保护区、徐闻珊瑚礁自然保护区和雷州珍稀海洋生物自然保护区，市级自然保护区有雷州湾中华白海豚自然保护区等4个，县级自然保护区有特呈岛自然保护区，苍头、南山红树林自然保护区等15个，分别对湛江重要的海洋海岸、湿地、野生动植物等进行保护，保护的面积达到约2075430公顷。大面积的自然保护区是湛江重要的生态财富，为了保护区内的自然生态资源，必须对部分开发经营行为进行限制或禁止，这使依靠自然资源进行生产和生活的自然保护区内农渔民受到很大影响，也导致自然保护区所在地方的经济和社会发展受到影响。因此，必须运用生态补偿机制的利益调节功能，投入生态补偿专项资金对自然保护区所在地方政府和农渔民进行扶持、资助，促使其因地制宜发展经济，在保护良好自然生态资源的同时实现绿色发展和生态富民。

　　(三)对水源涵养区建设的补偿。

　　湛江市拥有鉴江、九州江和南渡河等河流以及鹤地水库、合流水库等重要水源地，这是湛江生活用水和工业用水的“源泉”，水源地周边的水源涵养林是构筑湛江城乡可持续发展的“绿色生命线”。加强水源涵养区建设也需要发挥生态补偿机制的作用。流域性是水资源存在的基本特征，在流域背景下，水源保护区的生态补偿主要表现为发达地区对欠发达地区进行补偿，从而换取欠发达地区停止以破坏水源区生态环境为客观后果的经济发展方式，获得整体生态环境的优化。因此，作为用水地区的受益者，应当向水源涵养区保护地作出生态补偿。应适时对用水者征收用于生态补偿的专项费用，将其投入到水源涵养区的建设，积极开展对水源涵养区保护地的帮扶，通过资金支持、生态移民、人员培训、“生态产品”开发等促进水源涵养区保护地的经济发展。

　　(四)对生态文明村镇建设的补偿。

　　我国城市经济增长的生态成本很大部分是由农村来承担的。农村较低的人口密度、较高的植被覆盖率和生物的多样性为城市提供了天然的“生态后方”。农村生态环境具有净化空气、防风固沙和消减城市排放物的功能特点。但随着农村生产、生活方式的变化，农村的生态环境质量急剧下降，而城市的工业污染向农村扩散转移，进一步加剧了农村的生态环境危机。2013年出台的《湛江市创建生态文明区城镇村五年行动计划》更是将湛江的生态文明村镇建设推向高潮。为持续推进生态文明村镇建设，应当建立生态补偿制度作为长效的保障机制。通过纵向、横向财政转移支付以及其他市场化的补偿渠道，设立不同层次的农村生态环境补偿专项资金，根据各乡镇的生态文明建设成效分配补偿资金，逐步增加生态保护重点乡镇的财力，增强乡镇保护生态环境的能力和积极性。在湛江生态文明村镇建设实践中，有的乡村成立了保洁专项基金用于建设环卫设施和雇佣保洁人员，取得了十分良好的生态文明建设成效，生态补偿机制正应为此类基金提供源源不断的支持。

　　湛江市依法行政研究会课题组成员：周立波、王建廷、刘正球、许浩、何文彬、朱云生、李良才、葛英。本文为湛江市哲学社会科学项目“滨海地区水环境生态补偿制度研究”(2013Y05)成果