澳大利亚土地资源管理
在“澳大利亚州级层次上的土地管理（上）”一文中，笔者对澳大利亚州级层次上的土地管理内容和重点进行了简要介绍，包括资源管理、权籍管理、土地利用管理、土地使用权审批管理、土地征用管理等。本文试图在此基础之上，继续对澳大利亚州级层次上的土地管理进行介绍和讨论。
（一）土地交易管理
昆州土地可大体分为私有土地和州有土地，私有土地可以买卖、出租、抵押或交换。租约土地使用权经批准后既可以转让，也可以抵押。法律规定，州土地使用权（租约、特许证和分租约）只能转让给有资格持有该土地使用权的人，法律也同时规定，土地交易行为，包括土地租约转让给他人等，需要进行批准。法律规定，一个土地使用权的共同占用一方若要转让其权利，可采用如下程序：1.通过注册一个转让文书，单方面分离共同占有；2.只有在分离方（severing party）满足首席执行官下述要求即转让复制件已送给了所有其它共同占有人时，首席执行官才能注册转让；3.转让一旦注册，则分离方就成了一个够资格的与其它人一样的占用者，就可以依法进行转让。法律规定，共同占用一方的土地转让只能由分离方进行。
法律同时规定，如果一个租约或分租约依据出售命令或一个登记的执行命令进行出售时，则处于占有位置的受押人或郡长（sheriff）、注册人（registrar）或相关法院的法庭工作人员必须要签署转让协议，以使购买者是依法够资格持有租约或分租约的人。昆州《土著土地法》规定，土著土地的所有者不能出售土地。即，其自由持有土地不能买卖。依法律规定，土地转让等交易一般也需要对土地进行评估，土地转让一般需缴纳转让税，由交易双方支付。土地交易，无论是自由持有土地还是租约持有土地，无论是个人或是公司，都必须要进行登记，交易行为自登记之日起生效。相应，土地权利义务自登记之日起发生转移。根据法律，如果有一个土地管理协议适用于被转让的土地租约，则转让后，受让人取代转让人成为协议的一方，所有该协议下转让人的权利义务成为受让人的权利义务。
（二）土地生态与环境保护
土地生态与环境保护管理，严格说，也是土地利用管理的一部分，事实也是昆州土地管理的重要内容，因其关系到昆州乃至全澳大利亚土地管理的未来走向问题，因而这里作单独讨论。昆州《环境保护法1994》和《土地法1994》都对土地生态和环境保护问题作了重要规定。昆州环境保护法第4条规定，必须要以生态可持续发展一致的方式，通过综合的管理计划，使昆州环境保护目标得以实现。第2章第26条明确，部长应制定环境保护政策与措施，以提高或保护昆州的自然环境。第27条规定，环境保护政策可包括土地、水、产业或活动等。第319条规定，除非采取了所有合理的、可行的措施预防或最小化损害，否则任何人不得进行任何可能导致环境损害的行动或行为。第322条规定，如果管理当局有理由认为，一个人正在违反或已经违反项目开发批准时的开发条件或违反了规章或环境保护政策或过渡环境计划等，则管理当局可要求该人进行或委托进行该问题的环境稽查，并向其提交稽查报告等。第323条规定，如果管理当局有理由认为，当一活动正在进行时引发了环境损害事件或计划进行的活动可能导致环境损害，则管理当局可要求该活动进行人进行或委托进行针对问题或事件的一项调查并向其提交调查报告，任何人均要服从或遵守管理部门的各项要求等。
昆州《土地法1994》在序论或前言中首先就明确确立了昆州土地管理的8项原则，其中第六大原则就是：保护――保护环境上和文化上珍贵的、敏感的地区和特征。昆州1997年通过的《综合规划法1997》（Integrated Planning Act 1997）也在首页陈述立法目的时，即开宗明义指出，要通过①协调和整合地方、区域和州层次上的规划；②管理开发发生时的过程；以及③管理开发活动对环境的影响，来寻求达到生态可持续性。换句话说，目的就是要寻求对（土地）生态与环境的充分保护。《综合规划法1997》第2.1.3.(1)条规定，地方政府应制定地方土地利用规划方案，规划方案必须要包括：1.协调州和区域尺度的问题；2.要对规划方案鉴别出所希望的环境目标；3.应包括促进所希望达到的环境目标的措施；4.应包括评估环境成果的业绩指标等。第2.2.1（1）条规定，每一地方政府必须要在规划方案最初采纳的6年内完成其规划方案的评估工作或上次评估工作的6年内进行再次评估；评估必须要包含在规划方案中所陈述的环境目标的成果评价等。所有这些规定条款都充分显示了对环境的关注和重视。
作为保护生态与环境的重要举措，昆州政府还成立规划与环境裁判所等，专门审理规划与环境案件，对土地开发与利用过程中的非法行为，包括对生态和环境的破坏行为进行惩处等。值得一提的是，在《土地法1994》第199条中，还特别提出了“关照职责”概念，该法规定，任何人都有义务运用“关照职责”，防止对环境的损害。任何个人都必须要能够显示“适当的谨慎”（due diligence）行为，评估其活动可能产生的风险，并采取一切合理的和可行的措施和步骤来避免或最小化这种风险。无疑，这一规定体现了昆州政府欲把保护土地生态与环境深深植根于人人心中的想法与目的，也体现了昆州政府对生态与环境的重视。土地法第199（2）条规定，如果一个租约是因农业、放牧或畜牧目的而颁发的，则承租人的“关照职责”包括采取一切合理措施和步骤做以下方面的事情：①避免引发或导致土地盐碱化；②保护土壤；③保护水资源；④保护河边植被；⑤维持由每年生和高产草种占主导的牧场；⑥维护原地生草地，使其免于木质植被的入侵；⑦管理一切已公布的虫害；⑧保护生物多样性等。
实践中，昆州政府对土地的生态与环境保护主要是通过以下手段和途经实现的： 1.完善立法，完善法律规定；2.制定科学的土地生态与环境保护评估程序；3.制定法律实施指南；4. 实施野外监督、检查；5.建立特殊保护区；6.建立特殊基金和项目等。此外，也通过建立或制定各种实践准则、环境管理系统等来实现目标。如1998年通过的昆士兰农民联盟（Queensland Farmers’Federation）“农业环境准则”（Environmental Code for Agriculture）就明确规定，初级产业人员（农业产业人员）应履行其基本的环境责任。而90年代建立的环境管理系统 (EMS) 则是一个具多方适应性的系统，可管理包括农业活动在内所有相关活动对环境的影响。该系统旨在提供一个建立和维持可持续生产系统可靠机制，建立不断改善规划、实施和评估的方法途经，管理生产经营活动对环境的影响。再此外，前面所提的法定契约机制，也可对加强环境保护和生态管理起到促进作用。
（三）土地税费与租金管理
昆州的土地税费与租金管理是由州岁入办公室(Office of State Revenue (OSR))和自然资源与水部分别管理的。土地税是针对私有土地（或曰自由持有土地）征收的，而租金则是针对租约土地征收的。土地税由州岁入办公室负责征收，依据的相关法律是《土地税法1915》（Land Tax Act 1915）；土地租金由则自然资源与水部负责收取，依据的相关法律是《土地法1994》。根据昆州目前的法律规定，在2007年6月30日前，个人所拥有的自由持有土地的未改善（或曰未改良）总价值等于或超过60万澳元，公司或受托管理人（包括去世人员的不动产受托管理人）或缺席者所拥有的自由持有土地的未改善总价值，在2007年6月30日前，等于或超过35万澳元，就有义务付土地税。(公司包括俱乐部、协会、联合会等。缺席者则是指通常不居住在澳大利亚或海外领地的所有者。)另根据昆州《税法2001》（Duties Act 2001），昆州土地等财产的转让也需纳税--转让税，转让税一般是根据所涉及财产的价值进行计算的，取决于财产的性质。2006年7月1日后的财产转让税率（标准税率）如表1。
根据昆州《税法2001》，昆州目前也对财产抵押包括土地抵押进行收税。另也对在土地富有公司（land rich corporation）中股份的获得也按一定税率征收土地富有税（Land rich duty）。土地富有公司是一个在昆州持有土地的未上市公司，无债务负担价值（unencumbered value）超过一百万澳元，在澳大利亚境内外，该公司的总土地持有（total land-holdings）代表其全部财产的60％以上。昆州的土地租金以年为计算，对照标准是未改善的土地价值（UV）（unimproved value of the property）。根据法律规定，各种不同的用途，有不同的租金标准。根据《土地管理法规1995》（Land Regulation 1995）之规定，昆州目前不同用途的土地租金标准如下（表2）：
昆州对土地的税费管理有各种不同的税费减免措施，一般由法律规定或政府依法确定减免条件和标准，由个人或公司提交税费减免申请，由相关部门审核、批准。
（四）土著土地与土著遗产保护
昆州土著土地和土著遗产保护是昆州土地管理上的一个特殊内容和重要内容。昆州是1992年马博（Mabo）案的发源地，其引发了澳大利亚（联邦）土著权立法的引入。昆州有相当数量的土著居民，在全州各地均有居住，但以昆州北部地区居多。根据《土著土地法1991》、《托雷斯海峡岛民土地法1991》、《土著文化遗产法2003》，《托雷斯海峡岛民文化遗产法2003》、《土著权（昆士兰）法1993》和《联邦土著权法1993》等，昆州政府有义务参与土著土地管理和保护土著文化遗产。为实现对土著土地的有效管理和对土著文化遗产的有效保护，昆州政府管理与保护土著土地与土著遗产的主要措施包括：1.建立专门机构；2成立文化遗产注册处；3.制定实施《土著文化遗产法2003》指南；4.使制定文化遗产管理计划成为强制性要求；5.注册公司实体；6.确立指定的景观区等。
1.建立专门机构
昆州土著自然资源管理政策科（Indigenous Natural Resource Management Policy Unit）是专门就自然资源管理中的土著与托雷斯海峡岛民利益向昆州政府提出建议的机构。其主要职能是：1.就实施合作昆士兰计划中的自然资源与水问题向政府提供政策支持和建议；2.领导实施“共同照看家园”（Looking After Country Together）战略，并实施土著人关心国家和参与土地与海洋资源管理的计划；3.对澳大利亚政府理事会推进初级产业与自然资源管理和谐计划提供政策支持和建议；4.就政府文件、草拟政策与内阁建议中涉及自然资源管理中的土著权利益问题提供政策支持和建议；5.就有关土著和岛民利益和参与自然资源管理问题，为部提供政策建议；6.支持实施有关约克角（Cape York）包括使用权决议的选举承诺；7.支持总局长作为伍拉宾达（Woorabinda）社区政府拥护者的作用；8.支持总局长参加强壮土著社区CEO委员会（Strong Indigenous Communities CEO Committee）；9.就土著在参与自然资源管理中的利益和愿望，与土著利益悠关方进行协商和沟通。通过该专门机构的建立，实现了对土著事务的特殊与一体化管理。
2.建立文化遗产记录簿和文化遗产数据库
昆州政府管理土著土地和实施土著文化遗产保护的另一个措施是，对重要土著文化遗产地实施登记入表，并录入进文化遗产数据库中。根据《土著文化遗产法2003》和《托雷斯海峡岛民文化遗产法2003》，重要土著和托雷斯海峡岛民地点应在文化遗产登记簿上入表进册。对土著土地和土著文化遗产保护，昆州的基本做法是，重要土著和托雷斯海峡岛民地的入表进册既可允许人们欣赏、尊重和享受昆士兰州独特的土著和托雷斯海峡岛民文化遗产，也有利于这些地方的重要价值能得到各方民众的充分认识和肯定，并加以自觉保护。特别是，这一行动能使土著和托雷斯海峡岛民民众全面和积极参与评估其文化遗产的过程，使他们对自己的文化传统和遗产自己负责，自己珍惜和爱护。
对于土著文化遗产的保护，昆州政府的基本做法是，由土著方或托雷斯海峡岛民方自己负责对其文化遗产（传统或历史）进行评估。评估结果，只要符合人类学的、生物地理学的、历史的或考古学的价值标准，都一律由州政府进行注册，进行统一管理。文化遗产的登记入册不仅已成为昆州政府考虑土地利用和土地利用规划的信息仓库，也已成为研究与规划工具，并帮助人民充分认识土著区特殊物体和特殊地区的文化遗产价值。
3.制定实施《土著文化遗产法2003》的相关指南
昆州政府的另一措施是制定实施《土著文化遗产法2003》的具体指南，以帮助对一些具体条款规定的贯彻落实。《土著文化遗产法2003》第23（1）条规定，“进行活动的任何人必须要采取一切合理和可行的措施确保该活动不伤害土著文化遗产”（即文化遗产关照职责）。第23（2）条规定，“判定一个人在进行相关活动过程中是否遵守了文化遗产关照职责，法院应考虑如下情况：1.活动性质和其对土著文化遗产引发损害的可能性大小；2.土著文化遗产可能受该活动损害的性质；3.该人就所进行的活动与土著方协商的程度和协商的结果；4.该人是否对活动影响区进行了研究和调查，以发现土著文化遗产的位置和范围；5.该人是否就受活动影响的地区搜索了数据库和登记处以获得相关信息；6.该人遵守文化遗产关照职责指南的程度；7.受该活动影响的地区，过去土地利用的性质和程度。”基于此，昆州政府（州自然资源与水部）（于2004年）制定了“文化遗产关照职责指南”。该指南将可能引发土著文化遗产区地面扰动的活动划分为5类，包括1类，没有地表扰动的活动；2类，不造成额外地表扰动的活动；3类，受该活动影响，已开发过的地区；4类，受该活动影响，以前受“有意义地面扰动”条例制约的地区；5类，受该活动影响，引发额外地表扰动的活动。对每一类活动都规定了具体相关要求和建议，从而保证了《土著文化遗产法2003》的有效实施，事实也起了有效保护土著土地和土著文化遗产的目的。
4.立法使制定文化遗产管理计划成为强制性要求
《土著文化遗产法2003》第7部分条款明确规定，相关土地利用者必须要制定文化遗产管理计划并要得到州相关部门的批准同意。文化遗产管理计划是一个得到州批准的计划倡仪者和土著方间的书面协议，制定文化遗产管理计划的目的是，确立相关人如何管理项目和各自权利义务，以避免对土著文化遗产的损害或在最大程度上减少对土著文化遗产的损害。法律规定，双方应努力谈判，以达成有关计划条款的协议。法律规定，文化遗产管理计划的制定必须要遵守法定程序，首先，必须要有一个月制定计划的意见通知，随后，要有最长达3个月的与土著方就计划条件进行谈判与协商的时间，土著方应在收到通知的30天内，就计划制定问题给倡仪者以书面回应。如果30天内，土著方未能给出书面回应，则倡仪者可将拟议中的计划提交文化遗产协调组进行批准。
昆州政府在“文化遗产管理计划指南”中规定，在文化遗产管理计划制定的有关条件谈判与协商过程中，双方应就①计划区域内项目的活动性质；②项目区域受该计划制约的程度；③参加会议代表的数量和身份；④受计划制约项目区域的测量，包括时机；⑤够资格专家的身份；⑥在勘测过程中，在所鉴别的土著文化遗产区内或周围，倡仪者土地利用活动的管理，包括在实施计划期间，文化遗产发现物的紧急规划；⑦制定和实施计划的费用等相关问题进行讨论和达成一致。此外，昆州政府在“文化遗产管理计划指南”中还规定，管理计划也应规定以下方面的问题：1.处理敏感信息；2.通讯和信息的沟通，包括回应的时间框架；3.在计划批准后，土著文化遗产发现物的处理；4.土著文化遗产的报道，包括文化遗产发现物；5.计划区域内土著方对附加项目阶段的不断参与；6.一方未遵守计划条件的程序；7.雇员的文化遗产意识培训；8.争端；9.评估；10.计划区域的延伸；11.倡仪者与土著方间的联络等。
5.注册公司
昆州政府保护土著文化遗产的另一手段是，注册公司，或曰成立公司。《土著文化遗产法2003》第36（1）条规定，对于公司的申请，部长可以注册该公司作为一地区土著文化遗产机构（的一个代表）。土著文化遗产机构（Aboriginal Cultural Heritage Body）的职能是：鉴别代表一区域或区域内一特殊部分的土著方。通过公司的注册成立，对涉及土著的相关利益采用公司运作的方式，可有效保证土著的利益。
6.确立指定的景观区。
如果有必要或希望一土著地区受到保护以防止或管理相关进入，则可被宣布该地区为一指定景观区，这是昆州政府保护土著土地和土著文化遗产的另一项措施。根据《土著文化遗产法2003》第162条规定，被宣布为指定景观区的区域将被登记或记录在文化遗产登记簿上。根据《文化记录（景观昆士兰与昆士兰不动产）法1987》（Cultural Record (Landscapes Queensland and Queensland Estate) Act 1987）第17条之规定，对于昆士兰州一地区，如果州长认为，1.为保护昆士兰景观或昆士兰不动产目的，预防或规范人员进入该地区是有必要的；且2.依本条宣布该地区是指定景观区是方便的；且3.需要依第18条而得的同意已经获得；（该法第18条要求是，如果计划被宣布为指定景观区的地区或部分地区是由私人土地组成，则该地区在被宣布之前，必须要获得该土地占用者的同意，如果占用者不是所有者，则要获得所有者的同意。）且4.对宣布为指定景观区，已作出了满意的安排，则州长可通过管理规章，宣布该地区为一指定景观区。该条同时规定，州长也可通过管理规章，扩大、减小被宣布区面积或改变被宣布区边界。
在管理土著土地与土著遗产保护中，昆州自然资源与水部代表昆州政府的职责是：确保所有的土地与资源交易能充分考虑到土著权。其基本作用是参与土著土地利用协议的谈判，包括1.采矿、勘探和石油权协议谈判权；2.采矿、勘探和石油权土著土地利用协议与土地利用权等。部也帮助：1.其它政府机构和区域公职人员促进这些协议的达成和实施；2.评估所有采矿、石油和勘探申请的土著权含义，制定处理申请的相关政策；3.通过土著权程序，推进矿产和煤炭勘探许可证的授予；4.促进《联邦土著权法1993》所规定的加快程序的接受，以及特别土著权保护条件的适用。
（五）结语与思考
以上是对澳大利亚昆士兰州土地管理内容、管理重点、管理方式和管理手段方面的简要介绍和讨论，有不全面之处。笔者简要介绍澳大利亚州级层次上土地管理的目的，一是使我国的各级土地管理者能对澳大利亚的土地管理，包括：资源管理，权籍管理，土地利用管理，土地使用权审批管理，土地征用管理，土地交易管理，土地生态与环境保护，土地税费与租金管理等，包括方式方法等，能有一个大致的了解和掌握，以便能在具体的土地管理实践中加以参考和比较；二是试图将一些重要的管理理念和做法，如法律化土地利用中的“关爱职责”或曰“关护职责”，土地环境稽查，开展不同层级的土地利用规划，以规划手段作为土地保护的一个工具，创立法定契约机制等，再突出和强调一下；三是使读者对澳大利亚土地管理的特点形成一个正确认识，因为澳大利亚土地管理的责任主要是在州级层次上，而不是在联邦层次上。
通过项目工作，笔者感觉，昆州土地管理的最大特点是，法律规定科学、严格且系统化，理念超前，政府工作细致扎实，服务做得好。在实际运作中，则注重规划，完善细节，重在落实和实施。以2008年1月生效的德尔贝西协议（Delbessie Agreement）(德尔贝西协议，也即州农村租约持有土地战略)为例，该协议就明确规定了相关租约持有者在土地自我管理中的具体义务。该协议规定，农村租约土地持有者必须要采取一切合理的步骤来做以下方面的事情：1维持牧场由多年生、优选的并有生产力的种属占主导； 2.维护土著草地免于外来物种入侵；3.保护河边植被；4.管理公布的物种；5.避免引发盐度升高；6.保护土壤、水资源和生物多样性等，这是对土地法中有关“关护职责”的进一步具体化。该协议同时规定，体现履行“关护职责”的具体表现形式包括：1.制定、实施和评估综合的财产级计划；2.定期监视自然资源状况；3.记录监视活动和结果；4.通过使用农场管理系统或最佳管理实践，来显示遵从了实践准则等。
我国正处在深化土地资源管理的新时期，加强对国外土地管理的认识和了解，特别是加强对管理理念先进和管理内涵丰富的澳大利亚土地管理的认识和了解，有助于我们学习借鉴别人先进经验和长处，有助于我们改进工作，抓住重点，也有助于提高我们的管理水平。
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