创新国土资源管理 促进生态文明建设

    党的十六大以来，我们党坚持以科学发展观统领经济社会发展全局，立足经济快速增长中资源环境代价过大的严峻现实，明确提出了生态文明建设的战略思想。国土资源是生态文明建设的物质基础、空间载体和构成要素，支撑各行各业，影响千秋万代，在现代化建设中具有全局性、战略性、根本性的地位。十年来，国土资源系统按照中央的决策和部署，深入贯彻落实科学发展观，解放思想、改革创新，强化统筹、综合设计，把国土资源工作纳入经济社会发展全局中来谋划，初步走出了一条具有中国特色的国土资源工作之路。

    一、保障与保护并举，服务与建设能力不断提高

    我国是一个人多地少、耕地资源稀缺的发展中大国，面临着建设用地供需矛盾突出、耕地保护难度增大、用地粗放浪费等问题。党的十六大以来，我们始终从统筹经济、社会和生态文明建设协调发展的大局出发，不断创新资源管理和生态文明建设的方式方法，在保障发展和保护资源的同时，生态文明建设取得新成效。

    推进“三个转变”，生态文明建设明显加强。十年来，我们持续转变管理理念、管理职能、管理方式，国土资源部门服务经济社会发展的能力得到进一步提高，有力促进了经济、社会和生态环境的协调发展。在管理理念上，我们从单纯的资源管理走向资源、资产、资本三位一体综合管理，从单纯的数量管理走向数量、质量、生态三位一体综合管理，从单纯满足需求走向供需双向调节和差别化管理。在管理职能上，我们持续推动从微观管理走向宏观管理，从重审批走向重监管，从项目安排走向制度设计，把权力真正放下去，把服务和监管切实抓起来。在管理方式上，我们综合运用经济、法律、行政和科技手段，不断提高国土资源服务和监管效能。

    统筹供需平衡，资源保障能力不断提高。十年来，我们通过扩增量、挤存量、放流量，积极探索城乡建设用地增减挂钩、低丘缓坡荒滩开发、工矿废弃地复垦等，千方百计增加土地供应，保障科学发展用地。2002—2011年，全国共批准新增建设用地4300多万亩，做到了重点项目用地和民生用地应保尽保。在矿产资源方面，我们大力实施地质找矿新机制，石油、煤、铁、铜等重要战略矿种呈现储量增长大于生产消耗的可喜局面，矿产资源保障能力进一步提高。

    优化布局结构，资源开发效能逐步显现。十年来，我们按照鼓励、允许、限制、禁止产业类别，明确土地利用和保障重点，促进产业结构调整和优化升级。将农村土地整治与城乡建设用地增减挂钩有机结合，搭建统筹城乡平台，优化了城乡土地利用布局结构，促进了城乡要素流动。我们还持续推进矿产资源开发整合，促进矿山企业兼并重组和产业结构调整升级。加快煤层气、页岩气等非常规油气资源勘查开发，优化能源结构，有效减少了环境污染和温室气体排放。

    推进节约集约，资源开发利用更加高效。十年来，我们严格标准规范，探索节约集约用地模式，基本形成公路、民用航空等40类工程项目建设用地标准体系，稳步推进国家级开发区土地集约利用评价工作。加大示范力度，实施矿产资源节约与综合利用专项，启动矿产资源综合利用示范基地建设工作。开展国土资源节约集约模范县（市）创建活动，提高各地政府和民众的节约优先意识。

    开发保护并重，资源开发与生态建设更加协调。实施最严格的耕地保护制度，方能保障国家粮食安全。十年来，我们强化管控性保护，严格执行耕地占补平衡制度。推进建设性保护，积极开展以农田整理为重点的农村土地整治，实施土地整治重大工程和示范省建设，大力开展高标准基本农田建设。通过多措并举，守住了18亿亩耕地红线，为粮食“八连增”和国家经济安全做出了重大贡献。完善体制机制，实施矿山环境恢复治理保证金制度，全面加强矿山环境治理恢复和矿区土地复垦，同时加强地质灾害防治，维护人民生命财产安全。

    理顺资源收益分配关系，促进社会和谐发展。十年来，我们深化征地制度改革，着力维护被征地农民的土地权益，实施征地统一年产值标准和区片综合地价，征地补偿标准提高30%以上，部分地区提高1倍以上。确保保障性住房、棚户区改造和自住型中小套型商品房用地等“三类住房”用地不低于住房建设用地供应总量的70%，实现保障性安居工程用地应保尽保。开展和谐矿区建设，探索资源所在地农民集体以土地入股、出租等方式参与开发，分享收益，改善资源产地群众生产生活条件，促进社会和谐和生态环境保护。

    二、机遇与挑战并存，资源开发与生态建设任重道远

    当前，我国正处于工业化、城镇化和农业现代化同步快速推进的重要历史时期，国土资源保护、合理利用和生态文明建设既面临严峻挑战，也面临难得的发展机遇。

    资源开发利用和生态文明建设面临重大挑战。一是资源供需矛盾不断加剧。目前，全国每年建设用地需求在1000万亩以上，用地缺口大，个别耕地后备资源匮乏省份占补平衡难度大。矿产资源需求的快速增长导致对外依存度大幅攀升并居高不下。二是土地资源利用较为粗放。部分城镇规模过度扩张，土地城镇化快于人口城镇化，城镇人均建设用地和农村人均建设用地均超过国家标准。三是地质环境和灾害问题凸显。我国水土流失面积达356万平方公里，荒漠化面积达264万平方公里，地质灾害呈易发多发之势。以上问题的成因十分复杂，与我国特殊的资源国情有关，与当前工业化、城镇化快速发展的特殊阶段有关，也与现行的相关体制机制不完善有关。

    资源开发和生态文明建设存在有利条件和良好机遇。在党中央国务院的高度重视和坚强领导下，我们有能力、有信心应对严峻挑战，破解突出难题。一是节约有潜力。随着农村人口流向城市，新农村建设步伐加快，农村土地盘活节约的潜力增强；经过多年建设发展，许多城市进入土地二次开发阶段，节地提效的潜力增强；通过提高矿产资源采选综合回收率、尾矿利用率，矿产资源综合利用潜力增强。二是开源有空间。部分低丘缓坡、荒滩荒山荒沟可以开发为建设用地，也可以因地制宜地建设为生态用地，改善人民生产生活条件。三是改革有动力。节约资源和保护环境是基本国策，是人民群众的热切期盼，社会共识不断增进，内生动力不断提升，随着国土资源重点领域和关键环节的改革持续推进，改革创新成为解决资源环境问题的必然选择和根本出路。

    三、改革与创新驱动，统筹资源开发与生态建设协调发展

    胡锦涛总书记指出，“建设生态文明，实质上就是要建设以资源环境承载力为基础、以自然规律为准则、以可持续发展为目标的资源节约型、环境友好型社会。”党的十七届五中全会对加快建设“两型社会”、提高生态文明水平提出了新要求。作为生态文明建设的重要领域，我们要坚定不移地以科学发展观为统领，进一步深化改革创新，做好“统筹”文章，实行最严格的资源保护、利用和管理制度，实现资源利用的经济效益、社会效益、生态效益的有机统一，以资源可持续利用促进经济社会全面协调可持续发展。

    加强顶层设计，搞好工作布局。以构建保障和促进科学发展新机制为主线，统筹保障发展、保护资源、生态建设。一是全面落实节约优先战略，以总量控制倒逼节约集约、以严格标准促进节约集约、以政策法规保障节约集约、以试点示范带动节约集约，提高资源综合利用效率。二是继续坚持最严格的耕地保护制度，坚决守住18亿亩耕地红线，维护国家粮食安全。三是实施找矿突破战略行动，着力打造以市场为导向的制度平台。四是全面加强陆海统筹，大力发展海洋经济，优化海洋资源开发布局，有序开发海底矿产资源。五是大力推进国土综合开发整治，优化国土开发空间布局。

    持续推进改革，加快制度供给。一是深化资源有偿使用制度改革，加快建立能够反映所有者权益、市场供求关系、资源稀缺程度、环境损害成本的资源价格形成机制，充分发挥市场在资源配置中的基础作用。二是全面推进农村土地管理制度改革，逐步形成产权清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅、分配合理的集体土地权利体系，加快建立平等交换、城乡统一、规范有序的建设用地市场，建立健全宅基地使用权退出和补偿机制，完善征地补偿机制，保障好被征地农民的合法土地权益。三是深化国土资源管理体制改革，巩固和完善集中统一与分类分级管理相结合的国土资源管理体制。四是加大行政审批制度改革力度。五是建立资源出让收益全民共享机制，资源开发收益更多地向资源产地倾斜。

    创新工作举措，强化支撑保障。一是建立以国土规划为统领的国土资源规划体系，统筹城乡、区域、产业、人与自然协调发展。二是构建有利于国土资源优化配置的市场体系和宏观调控体系，坚持总量控制、供需双向调节和差别化管理的各项政策。三是完善国土资源法律体系和执法监管体系，确保各项工作在法律法规框架内开展。四是健全国土资源调查评价监测体系，以上天、入地、下海、登极为重点，加强国土调查综合评价监测。五是构建“党委领导、政府负责、部门协同、公众参与、上下联动”的国土资源工作新格局。

    服务国计民生，促进持续发展。一是保障发展更加有力，新增建设用地规模稳步增长，节约和挖潜用地能力明显提高，重要矿产的国内保障程度进一步提高。二是保护资源更加严格，钨、锡、锑、稀土等优势矿产资源和特定矿种的保护明显加强。三是资源利用更加集约，“十二五”末实现单位国内生产总值建设用地比2010年降低30%的目标，煤炭采区回采率保持在85%以上，铁、铜、铝等重要矿产资源开采回采率保持在85%以上。四是资源配置更加优化，2020年重点城市群、重要经济区及海岸带国土经济密度显著提高，基本形成布局优化、疏密有致、开发有序的国土开发格局。五是开发保护更加惠民，民生用地应保尽保，被征地农民生活水平有提高和长远生计有保障，资源开发收益分配向资源产地倾斜，矿地关系更加融洽。六是人与国土更加和谐，生产、生活、生态用地更加合理，土壤污染得到有效治理，地质环境得到有效保护，地质灾害防治体系更加完善，灾害损失大幅下降。

    （作者：国土资源部党组书记、部长、国家土地总督察）