8月1日，山东济南遭遇大雨天气，道路大面积积水，导致交通不便。 易生摄

加快“海绵城市”建设，有助于提高城市防洪排涝减灾能力，改善城市生态环境。图为四川内江建设的湿地公园。 兰自涛摄

极端气候频发，城市遭遇强降雨，专家呼吁城市管理者须有风险管理意识，给河流湖泊让出足够空间

编者按

进入9月，秋意渐浓，盛夏季节暴雨频发引发城市洪涝难以记忆的一幕虽已成过去，但却给人们留下印象。因为这些暴雨不仅强度大、覆盖面广、对不少地区造成了严重的损失，尤其是对一些北方城市来说，暴雨带了前所未有的生命和财产损失。

暴雨引发洪灾，一个重要原因是全球气候变暖、极端气候频发，但更与当下我国城镇化快速发展、城市过度开发导致城市脆弱性加剧有着很大的关系。无论是对于每年都要面对洪水挑战的南方城市，还是对于多年才能一遇暴雨的北方城市来说，莫不如此。夏季虽已过去，但对如何应对暴雨挑战的思考却不能停止。希望相关地方政府拿出更切实有效的应对措施，让“城市看海”现象不再频现，将损失降至最小。

◆本报特约撰稿杨辉

今年6月底7月初以来，我国南北方接连出现强降雨，多地出现了有气象记录以来的最强降水，导致了城市被淹、高铁停运、生命财产遭受严重损失等重大事件。

在全球气候变暖、极端气候频发的大背景下，我国城镇化过程加快、城市过度开发导致的城市脆弱性加剧，在一系列洪灾中暴露无遗，如城市地面无限制的硬化、因开发房地产而围湖河造地、下水道管网建设滞后等。

“中国的‘城市时代’正面临气候变化的严峻挑战，而城市规划和建设却对此响应不足、 应对乏力。”广东省城乡规划设计院等机构专家一致呼吁，城市治理须有风险意识，城市重大工程必须经过气候可行性论证；在极端气候中重要的城市关键节点必须保住，而该淹没的地方还是应该淹没，该放弃的地方还是要放弃；沿江沿湖不要大规模进行房地产开发。

现 状

极端气候下，城市洪水频发

6月底，长江中下游普遍出现强降雨，湖北省武汉市遇到有气象记录以来最强降水。据武汉当地媒体报道，从6月30日晚到7月2日晚20时，武汉累计降雨量达到315.8毫米，相当于22.5个“东湖”从天而降，一下子超过了武汉全年1/3的雨量。而根据武汉市气象部门的统计，从7月5日20时起，武汉12小时降雨量就达到188.7毫米。

除了武汉之外，南方许多城市也同样遭遇了暴雨，如安徽省巢湖市遭遇8年来罕见暴雨，其中7月1日，巢湖站日降雨量达291毫米，突破该站气象记录极值。

对武汉来说，强降水导致了高铁站遭水淹、多趟高铁停运等后果。

武汉市水务局排水处相关负责人说，城市出现涝灾，与武汉排水系统建设标准偏低有关。但除此之外，还与瞬时降雨量强度大有关。

“瞬时降雨量强度太大，产生了城市洪水，再好的城市排水系统也经不起这样强的降雨。”湖北美术学院有规划方面专家这样表示。

这不是长江中下游地区首次面对极端天气。实际上从2011年开始， 长江中下游地区就首次出现旱涝急转（旱涝转变速度、强度远超正常水平）的极端气候事件。当年5月，鄱阳湖、洞庭湖还处于湖泊干涸、渔船搁浅的干旱境地，转眼间6月便洪水四溢、一片汪洋。

和往年不同，强暴雨今年也袭击了北方地区：7月9日，河南省新乡市6小时降雨量达345.3毫米，创今年全国地级市之最；7月18日8时~21日8时，河北省邢台市日降水量达224.3毫米，突破历史同期极值。

国家气象局研究显示，近年来，我国平均暴雨和极端强降水事件发生的频率和强度均有所增长，特别是长江中下游和东南地区、西部特别是西北地区有较明显增长，可能与气候变暖有关系。

“在全球气候变化的大背景下，高温、暴雨洪涝、台风等极端性气候事件发生概率和强度都在增加，沿海海平面也呈波动上升趋势。加之近年来我国工业化、城市化进程加快，使得气象防灾减灾、适应气候变化以及应对极端天气气候事件都面临新的挑战。”上海气候中心高级工程师史军指出，北京“7.21”特大暴雨、2013年盛夏我国中东部强高温等事件都是例子。

“城市频频遭遇水灾，实际上就是强降水超过了城市的排水容量。”广东省气象局首席专家杜尧东博士指出，城市目前都是按以前的排水能力设计的口径，现在在极端气候下，暴雨强度增大，导致降水难以排出。据了解，现在广东有些城市已经开始根据短时的暴雨强度设计排水能力，但这些只能是在新建的情况下实施，在旧城区却很难以展开。

据2011年住房和城乡建设部调研结果显示：2008年~2010年，全国62%的城市发生过内涝灾害，超过3次以上的城市有137个。南方的广州、深圳、昆明和武汉等城市，北方地区的济南、北京和长春等城市近几年都遭受了较为严重的内涝灾害。

矛 盾

围河湖建设，降低城市蓄洪能力

“很长一段时间，武汉的城市发展史，就是一部填湖史。”2013年武汉市委书记阮成发曾指出，摊大饼式的发展终将带来“大城市病”。

在我国快速城市化过程中，围湖河造地、围海造地为城市发展提供了大量土地。据统计，从2002年到2012的10年间，武汉市的湖泊由200多个缩减至了160多个。而与之相对应的，是武汉城市建设区总面积在逐年增加，从2006年的455.06平方公里到2011年的507.54平方公里，5年间面积增长了11.53%。

不仅是武汉，从上世纪六、七十年代开始，为满足粮食需求，长江中下游地区湿地被大规模围垦，湖泊湿地数量和面积迅速下降。复旦大学生物多样性科学研究所教授陈家宽研究显示，湖北省天然湖泊数量已从1950年的1309个减少到2005年的979个，面积由8503平方公里减少为3025平方公里，减少超过一半。

类似长江流域城市发展的，全国比比皆是。以福建省福州市为例，从2009年~2013年，全市湿地总面积减少6000公顷，致使福州遇到暴雨天气就很容易发生内涝。

深圳市是一个典型的“围海造地”的城市。据不完全统计，深圳建市以来至2013年，通过填海变成陆地的湿地、海域至少为69平方公里，超过6个蛇口半岛面积，占全市海域面积的6.5%。深圳也因此失去了80%的自然海岸线与75%的红树林湿地，深圳湾水体交互能力日益变弱，城市防洪河道发生很大的变化。

城市的硬化使得城市土地失去消化和吸纳大部分雨水的自然功能，城中大量雨水又必须往不断缩小的湖泊、河流、海洋中排走，两者之间的矛盾使得城市调蓄洪水能力成为不少城市的短板。

随着极端气候的出现，政府传统的城镇管理模式和治理理念开始跟不上形势。不少专家呼吁，中国城市要采用新式的自适应城市治理策略，引入气候变化适应性规划，提高城镇规划的可持续性，这才是未来城市发展的趋势。

据了解，2014年11月2日，住房和城乡建设部印发了《海绵城市建设技术指南》，武汉等城市在2015年成为中央财政支持的首批海绵城市试点，获得数亿元国家财政补助。

除了3年前的130亿元治水决定外，2015年，武汉决定3年投入102亿元建设“海绵城市”，通过城区的河、湖、池塘等水系，以及绿地、花园、可渗透路面，让雨水下渗、滞蓄、净化、回用。让城市像海绵一样，下大雨时就吸水，干旱时就把吸收的水吐出来，防止出现城市内涝。

广东省城乡规划设计院总工程师马向明告诉记者，气候是在不断变化的，难以预测50年或者100年后的海平面、江河水位到哪里，这是一个未知数，因此新的城市规划和建设要留有更大的余地。

“现在新规划的城市应该主动沿着河道、湖泊和海岸线后退，给河流湖泊海岸线让出更大空间，便于城市洪水通过，解决城市‘一下雨就看海’的情况。”马向明说，同时城市沿着水道后退，可以给城市留出更大的风廊，加快城市风速，有助于解决城市日益严重的灰霾、热岛效应等“大城市病”。

对 策

因地制宜，规划应考虑气候因素

极端气候频发，暴雨动不动就突破地方降水最强记录，给很多城市出了难题。

“内涝并不要紧，问题是我国城市面对气候灾难仍然是脆弱的，对于这方面的技术进步方向并不清楚，这才是气候变化战略最急切需要解决的问题。”关注可持续城市发展的斯坦福大学博士生于洋说。

于洋认为，根据我国经济和财政状况，在各历史阶段，城市应承受不同程度和频度的内涝，“过度超前投资基础设施”对可持续发展并不一定有利。但我国迄今没有把气候变化适应和气候灾害应对放到和二氧化碳减排同等的战略地位，全国气候脆弱地图、行业普查也没有立项，这是需要改进的。

马向明说，武汉这些城市原本地势低，城市生活与到“城市来看海”这些现象在一段时期内还会共存。而花费130亿元做工程仅能解决小范围洪水，武汉这种特大型城市仅仅依靠工程无法解决淹水问题。一味依赖建设会带来高昂的城市成本，最终导致城市缺乏竞争力。

“如果在极端气候条件下城市都能应付，那么在一般情况下，这些建设就是极大浪费。”马向明说，城市管理者应该具有风险管理意识，涉及生命安全、生活必要设施等必须保障的建筑应建在高地，主要道路、城市核心设施、地铁入口要抬高防止被水淹没。其余的基本设施如公园、广场、绿地可以设置在低洼处，一旦遇到极端气候可以蓄水淹没掉，不会对城市带来毁灭性打击。

记者在采访中也了解到，目前我国城镇规划对当地气候、气候变化和气象灾害考虑不够。政府对城市可持续发展认识不足，珠三角、长三角等发达地区在城市应对极端气候方面，仍存在一定的不足。

“我国气候脆弱的方面还有很多，比如城市停车体系，武汉洪灾中有不少汽车报废，损失不小。”于洋说，我国一定要识别宏观方面的气候脆弱区域、风险项目和产业，微观方面的城市中气候变化脆弱部分（停车系统）和人群。

上海气候中心高工史军则表示，在极端气候频发情况下，“一带一路”、京津冀协同发展、长江经济带以及低碳城市、新型城镇化等国家经济发展和结构调整项目，必须评估其对未来气候变化和气象灾害的敏感性及存在的风险，并融入区域气候承载力、极端天气气候事件风险评估、产业布局选址、城镇规划设计、农业结构调整等各个方面，从而实现提高规划和决策的科学性和前瞻性。

“城市生命线工程、高速铁路工程、重大水利水电工程以及沿海港口码头工程、跨江（海）大桥工程等与大范围的气候变化及其与气候条件密切相关的规划和建设项目，必须进行多方面深入的气候可行性论证。”史军说。

出 路

提高城市韧性，让城市更宜居

“极端气候条件下，我们必须提高城市韧性，才不会一下子被极端天气打垮。”马向明说，提高城市韧性，全国各地需建设海绵城市，同时城市建设需要给湖泊、河流让出更大的通道，让水边有大块绿地，以通过水和风；不要一味围着江河湖泊建设江景和湖景房，否则在极端气候条件下可能面临被水淹的风险；在应对全球变化的情况下，城市规划建设要留有更多的余地。

“按照目前的要求，楼房要建到蓝线之内，我们建议蓝线后也应预留出空间，最好留出一条绿化带，而不是房子贴着蓝线建。这样一来，房子也有江景，不仅留出了风廊，城市更加宜居，还留出了应对极端气候变化的余地。”马向明以规划领域的蓝线来做比喻。

环渤海的京津冀、长三角地区的江浙沪、珠三角地区的广东均地处气候变化影响最前沿地区。广东气象部门有专家指出，从1961年到2014年，广东省平均气温升高了0.9℃，这就像人的体温一样，从37℃升到38℃就发烧了，同样升高1℃地球也就发烧了，就会产生很多极端性气候事件，比如强降水增多。

根据评估，气候变化对我国沿海地区的经济、社会、生态环境都带来了影响，以负面影响为主。第一个影响就是造成了极端气候事件趋多趋强了，比如台风登陆的强度增强；第二个影响就是降水强度增强；第三个影响是高温日数增加，低温日数减少；第四个影响是灰霾日数增多。

除了应对暴雨、洪水，还有冬季的暴雪、极端严寒。比如广东2008年的雨雪导致高压电线倒塌。专家表示，这些都是超过了城市历史上最大的承受能力。为此，武汉、重庆等16个城市于2015年成为国家第一批海绵城市试点，深圳、珠海等城市于2016年成为国家第二批海绵城市试点。而强化城市的韧性建设，保证城市在遇到大的气候灾难后，还能够恢复过来。北上广虽然未获得国家的补助，但也在推进海绵城市建设。

据了解，广东省发改委已经牵头并启动计划，以识别哪些行业和领域应对气候变化最脆弱。对于气候脆弱行业和人群，相关部门将拿出适应性的措施，以提高这些行业和人群的适应能力。

他山之石

国外应对洪涝经验

为应对极端气候、减少洪涝对人们生命财产安全和城市运转造成的影响，许多国家进行了探索，积累了比较成功的经验。其中一些做法值得参考借鉴：

美国：上世纪90年代以来，美国人逐渐认识到，传统的雨水管理系统设计理念有很多局限性，如强调雨水的快速收集和在系统末端的集中排放与处理，忽视了雨水径流的源头控制等。这些局限性往往导致雨水管道的过水能力不足、雨水管理系统投资过大等。鉴于此，一批创新性的雨水管理理念逐渐兴起，低影响开发（LID）设计方法是其中最有影响力的一种。

同传统的雨水管理系统设计方法不同，LID理念重视雨水排放的源头控制，强调人工排水系统应最大限度模拟自然界的水文环境，尽可能降低雨水系统对自然界的影响。

此外，许多基于LID的设计理念和技术（如绿色屋顶等）又与绿色建筑的设计有机结合起来，使得这种革新性的雨水管理系统成为追求低能耗和环境友好的现代建筑不可或缺的一部分。

德国：德国城市地下管网的发达程度与排污能力处于世界领先地位。除此之外，城市中还预留大量绿地土壤，为城市交通和建筑占地面积设限，保证有尽量多的雨水能渗透到土壤中。

近年来，德国还开始广泛推广“洼地—渗渠系统”，使就地设置的洼地、渗渠等设施与带有孔洞的排水管道相连，形成了分散的雨水处理系统，从而减轻城市排水管道的负担。

英国伦敦：庞大的地下排水管网建设是伦敦城市防洪的核心。伦敦市政府在维修和维护既有管道和防洪设备的同时，还不断加强主管道建设，加大雨水和污水处理能力。

此外，伦敦地区应对城市洪水威胁还注重从源头入手，在各类硬件设施建设上加大力度，强化单个家庭和公共建筑物的雨水收集能力，降低整体城市管网的压力。根据2015年伦敦市政府设立的未来25年发展目标，到2040年，伦敦市的雨水回收系统将减轻地下排水管网25%的压力。

根据这一计划，当前伦敦市政府将雨水回收能力作为新建住房和公共建筑许可标准的重要指标。在伦敦奥林匹克公园的设计和施工中，就建立了完善的雨水收集系统。

日本：日本经常遭受台风袭击，降水量大，雨水能够顺利排出去，不仅得益于东京市内纵横交错的地面排水系统，也得益于地下储水系统缓解了城市雨水的瞬间排泄压力。

近年来，日本更多考虑到的是雨水的利用问题。日本注重地面的呼吸性能，尽量减少地面硬化，多留泥土地面。很多马路用大粒石子和沥青铺就，便道也普遍使用透水砖，大大提高了透水性。

房前屋后多种植有花草，已经成为日本人生活的一部分。日本的“绿地覆盖率”为66%，仅次于芬兰、瑞典，名列世界第三。东京的各类公园绿地数量达2795处，总面积达1969公顷，人均绿地面积3平方米以上。为巩固这一成果，日本还出台了《都市公园法》等一大批相关法规，形成完整而长期的绿地保护体制，在净化空气的同时，大大促进了地面涵养水分的能力。

荷兰：荷兰曾经是围海造地、改造大自然的典范，百年来造地多达8000平方公里，曾经1/5的国土面积由填海造成，不少国家进行效仿。可随着时间的推移，极端气候的频频出现，荷兰造地建城开始出现越来越严重的生态问题。2000年以来，为保障抵御海潮和防治洪水，荷兰开始“退滩还水”，将原来是海的土地还给大海，以保障滨海城市安全。