作为全国首批海绵城市建设试点城市之一，四川省遂宁市已开展多项工作。图为环岛商务中心进行“地下蜂窝储水模块系统”施工。人民图片网

本报记者徐卫星

这个夏天，暴雨给如火如荼的海绵城市建设带来了考验。

有媒体报道称，在2015年4月被列入全国海绵城市建设试点的首批16个城市里，包括武汉、镇江等在内的10个城市出现了不同程度的内涝。

伴随着城市“看海”频频发生，学界和业界对海绵城市建设的争论也趋于白热化。“来自市政、水利、园林等与海绵城市建设相关的专业领域，对海绵城市建设的概念和技术手段等都存在巨大分歧。”北京大学景观设计学研究院副院长李迪华接受采访时表示，海绵城市建设涉及领域众多，无论是对于管理部门还是专家团队来说，都是一项全新的挑战。

海绵城市建设绝不可能避免城市内涝发生，更不能据此得出结论，海绵城市建设试点工作是失败的

“海绵城市是一种形象的表述，指城市像海绵一样，下雨时能把水吸收留存下来，干旱时能把吸收的水‘释放’出去并加以利用。严格意义上说，海绵城市并不是一个严谨科学的概念，而是一个通俗形象的说法。”李迪华认为，特别需要加以明确的是，中央所提出的是海绵城市建设而非海绵城市，更强调动态过程，而不是名词概念。

最近，海绵城市建设引起质疑和争议的主要原因是各地的城市内涝。李迪华直言，“今天的学界因为利益和学术传承等原因，站在自己的角度去理解海绵城市建设，造成大家对海绵城市建设的误解，陷入概念之争。不过，一方面，有争论是好事，能够促进不同领域学术派别之间增进了解；另一方面，不应过分指责海绵城市建设的治洪作用不力，一定要知道，任何工程设施发挥的功能都是有限的。”

“城市基础设施防洪排涝能力是按一定标准进行设计的。在设计标准设防之内应保证不出现内涝现象，在超过设计标准降雨的情况下，有可能造成城市出现不同程度的内涝现象；考虑到市政基础设施具有投资巨大的特点，防洪排涝设施设计能力不可能无限度提高。”上海市政工程设计研究总院（集团）有限公司研究院院长邹伟国指出，出现城市内涝等突出问题，原因是多方面的。

邹伟国指出，具体而言，一是客水入侵导致出现局部地区内涝现象；二是极端降雨超过原有基础设施的设计标准而出现内涝；三是城市开发建设导致地面硬化，河湖调蓄能力不足；四是基础设施长期投入不足、建设标准偏低；五是排水防涝设施运营养护不到位，施工过程中排水设施损坏等；六是应急措施不到位导致内涝加剧等。

“我国国土主体属于大陆性季风气候，本身就是多暴雨和洪水的国家。洪水和城市内涝在一定意义上是不可抗拒的自然过程。另一方面，传统城市建设方式也在一定程度上加重了洪水内涝造成的损害。所以，一定要客观看待海绵城市建设在治理洪水和内涝方面的作用。”李迪华指出，通过海绵城市建设可以减缓洪水的规模，延迟洪峰发生的时间，减少洪水内涝的损失，但海绵城市建设绝不可能避免城市内涝的发生，更不能据此得出结论，海绵城市建设试点工作是失败的，或者海绵城市建设工作可有可无。

对此，邹伟国也认同：“在一定降雨条件下，是否出现内涝是检验城市基础设施建设成果的手段之一，可作为城市基础建设的重要参考。但海绵城市建设是一个长期过程，不能因为出现内涝就否定城市海绵城市建设的成果。”

海绵城市建设对传统城市建设理念、技术、管理机制及做法均提出了挑战，同时需要多部门协作，才能有效推进

2014年以来，住建部等多个部委相继出台包括《海绵城市建设技术指南——低影响开发雨水系统构建（试行）》（以下简称《指南》）、《海绵城市建设绩效评价与考核办法（试行）》等一系列政策及规范性文件。

“从目前相关支持文件实施的情况来看，存在很多争论。”李迪华指出，过去对城市水环境、水资源和水生态的管理，各部门条块分割，在专业上也是离散的，从来没有如此综合地考虑过城市水问题。

“海绵城市建设对传统城市建设理念、技术、管理机制及做法均提出了挑战。”邹伟国说。海绵城市建设涉及规划、建设、交通、绿化、水务等部门，需要多部门协作才能有效推进，对建设管理提出了新的要求。

他还强调，在实施过程中，海绵城市建设需要区域统筹推进，防止过度碎片化，特别是老城区改造，要结合城市的更新改造进行。

相比新城区，老城区改造相对复杂、被动得多。因为海绵城市建设意味着要改变旧有城市道路、绿化等方面的形态，使其能够蓄积雨水、净化雨水，同时恢复一部分生态功能。

“因此，相比新城区，旧城区海绵城市建设所能够实现的目标肯定是不一样的，这一点我们要实事求是。”李迪华指出，过去，城市建设无论道路还是绿地工程，基本上都只追求单一功能，但海绵城市建设要求具备更多元的功能属性。

所以，他不赞成海绵城市建设要承担的某一方面功能的最大化，而是要特别强调景观设计在海绵城市建设中的运用，以实现城市各项功能之间的协调，同时改善城市人居环境质量、提升他们的户外生活水平。

不过，目前海绵城市建设作为基础设施建设，大多数城市还集中在示范区内试点，要系统解决整个城市的内涝、水环境等各种功能性问题仍需要长期检验。

对此，李迪华认为，海绵城市建设应该本着先行先试的态度摸索前进，切不能操之过急。

他建议，有关部门应对海绵城市建设试点城市制定比较弹性的绩效考核方案，给予先期试点城市较大的试错空间，允许失误甚至允许失败。“只要总结经验，建设工程不断改善，都应该予以认可。”

海绵城市建设不仅要关注区域性的水资源管理、水污染治理和水生态保护，也要关注城市或人类栖息地环境的水问题，还要将个人、家庭的用水节水纳入建设范畴

“目前，虽然《指南》提出的初步框架和技术方向可供参考，但作为一个自上而下的文件，还不够细化，尤其是在和各地方相结合的时候，其指导作用实际上存在很大局限。”李迪华认为，国内现阶段能够和具体地域结合的海绵城市建设规划与工程技术的研究基础十分不足。

《指南》副标题“低影响开发雨水系统构建”的概念，实则源自美国低影响开发理念（简称LID），关注领域仅限于暴雨管理和面源污染处理，但具体到中国，问题要复杂得多。

“如果要科学地理解海绵城市建设，以下几种说法比较全面和规范：城市可持续水系统管理、城市可持续雨洪水管理、城市水生态基础设施建设等。”李迪华强调，它们的内涵大同小异，目标都包含了从不同尺度上对城市以及城市与区域的水资源、水环境、水生态、水安全，进行可持续管理。

李迪华认为，当前做好海绵城市建设包括最少3个层面的工作：第一个层面，是区域性甚至更大尺度的水资源管理、水污染治理和水生态保护。但目前出台的文件中更关注城市建成区，区域水问题并没有完全包括在目前出台的相关文件中。第二个层面，是和美国LID理念相近的城市或人类栖息地环境的水环境治理、水资源管理，甚至包括城市内涝管理。第三个层面，是将个人、家庭的用水节水纳入建设范畴中。

毫无疑问，这些工作如果没有公众的理解参与，目标最终是很难实现的。

李迪华还呼吁，上到环境保护部，下到地方环保部门，都要尽快加入到海绵城市建设的队伍中来。面源污染治理是海绵城市建设的重要目标之一，他认为，环境保护在海绵城市建设中至关重要。

“从美国的情况来看，低影响开发提出的起因就是城市面源污染问题。海绵城市建设相关评估标准也涵盖水污染物排放的内容，这部分标准应该由环保部门把握。”李迪华提出。

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海绵城市资金问题如何解决？

回报机制需理顺，民营资本期待公平环境

◆本报记者徐卫星

住建部部长陈政高曾公开透露，预计海绵城市建设投资将达到每平方公里1亿元~1.5亿元。根据北京大学景观设计学研究院副院长李迪华的粗略预测，海绵城市建设的市场拉动作用，绝不亚于过去30年的快速城市化建设。在未来10年～20年中，将在全国形成高铁建设两倍以上的市场需求，即6万亿元左右的市场规模。但是，海绵城市建设的回报机制仍有待进一步理顺。

目前，中央财政给予各试点城市每年4亿~6亿元的专项资金补助。但相对于巨额的海绵城市建设投入，中央财政补助显然难以支撑。因此，各地将PPP作为资金筹集的重要渠道。

“但PPP模式涉及资金来源和回报的问题，海绵城市很多建设内容的受益者是大众，市场主体直接得到的收益很少。因此，企业积极性不高。即便有启动资金，之后的配套资金筹集也将比较困难。”上海市政工程设计研究总院（集团）有限公司研究院院长邹伟国表示。

“最根本的是要加快相关立法工作，推进依法治理雨水环境和依法管理雨水的进程。”李迪华认为，国外雨水排放收费立法已有先例，但国内目前仍是空白。

“应保障各地把雨水当成一种宝贵资源持续管理，这是持久开展海绵城市建设的本质目标。这样，制约海绵城市建设的关键性问题才有可能解决。”李迪华表示，区别于过去的市政道路建设，海绵城市建设的后期维护工程同样重要。因此，推动雨水排放收费，能够确保未来有持续的资金来源保证投资方或者运营方的收益。

日前，财政部金融司司长孙晓霞在参加中国PPP融资论坛时透露，PPP立法是打消各方疑虑、保障各方权益的关键举措。为此，财政部将积极配合有关部门，加快推进立法工作，给社会资本参与PPP吃一个定心丸。

“目前，国内PPP模式存在一个通病，即项目基本是国企央企主导，民营资本被挡在玻璃墙之外。一方面，在反腐背景下，地方对民营资本十分谨慎；另一方面，国企央企具备强大的资金实力，征信相对高，地方政府还相信和国企打交道好赖账。” 海绵城市投资股份有限公司副董事长徐桂荣直言，民营资本在市场竞争中根本不占任何优势。近日，他又向有关部委反映，希望能够给予民营资本公平对待的环境。

据了解，海绵城市投资股份有限公司是一家由多个设计、咨询施工、投融资、项目运营管理单位组建的民营股份制企业。徐桂荣坦言，单打独斗的时代已成过去，打造平台型企业是大势所趋。为打破制约瓶颈，企业目前还与包括葛洲坝、中国二冶、中交集团、中国建材、新兴集团等10余家央企形成战略合作，希望通过自身在运营维护和专业性技术方面的优势，与央企形成优势互补。

背景链接

●2014年12月，财政部、住房和城乡建设部、水利部《关于开展中央财政支持海绵城市建设试点工作的通知》指出，中央财政对海绵城市建设试点给予专项资金补助，一定3年，具体补助数额按城市规模分档确定，直辖市每年6亿元，省会城市每年5亿元，其他城市每年4亿元。

对采用PPP模式达到一定比例的城市，将按上述补助基数奖励10%。采取竞争性评审方式选择试点城市。

●2015年10月，国务院办公厅印发《关于推进海绵城市建设的指导意见》，提出通过海绵城市建设，综合采取“渗、滞、蓄、净、用、排”等措施，最大限度减少城市开发建设对生态环境的影响，将70%的降雨就地消纳和利用。

到2020年，城市建成区20%以上的面积达到目标要求；到2030年，城市建成区80%以上的面积达到目标要求。

●2015年4月和2016年4月，财政部、住房和城乡建设部、水利部共确定了两批30个海绵城市建设试点城市。第一批包括迁安、白城、镇江、嘉兴、池州、厦门、萍乡、济南、鹤壁、武汉、常德、南宁、重庆、遂宁、贵安新区和西咸新区，共16个；第二批包括福州、珠海、宁波、玉溪、大连、深圳、上海、庆阳、西宁、三亚、青岛、固原、天津、北京，共14个。

国外经验

荷兰：用“水广场”智慧治水

荷兰约有1/4国土低于海平面，著名港口城市鹿特丹面临海水、河水、雨水与地下水的威胁。

由于现存沟渠和河道无法有效疏解剧增的地表水，鹿特丹采用打造水广场的方式智慧治水。水广场由几个形状、大小和高度各不相同的水池组成，水池间有沟渠相连。平时，这里是市民娱乐休闲的广场；一旦暴雨来临，水往低处流，水广场就变成一个防涝系统。

由于雨水流向地势更低洼的水广场，街道上就不会有积水。在水广场，雨水不仅可在不同水池循环流动，还可以被抽取储存作为淡水资源。

德国：建成多级雨水利用系统

德国则建立了多级雨水利用系统，将处理雨洪的思路从单纯排放转化为利用，实现“变废为宝”。

首先，屋面雨水积蓄系统将雨水简单处理，用作厕所冲洗和庭院浇洒等非饮用水。

其次，建设雨水截污与渗透系统，道路雨洪通过排污管道排入沿途大型蓄水池，管道口的截污挂篮可拦截雨洪携带的污染物；城市地面的可渗透地砖则能有效减少径流。

最后，是生态小区的雨水利用系统。小区沿排水道修建了植有草皮的可渗透浅沟，供雨水下渗。超过渗透能力的雨水则进入雨洪池或人工湿地，同时形成水景。