燃油税"择机"背后:"节能环保"倒逼燃油税出台

    为了开征燃油税，中国已“择机”了十年。

    1998年，中国政府对外宣布，将“择机开征燃油税”。十年过去了，中国的油价增长了一倍多，燃油税开征的“第二只靴子”依然悬在半空。

    如何以税代费？如何解决公交、农、渔等行业的特殊性问题？如何应对持续的油价、物价上涨压力？部门利益、中央地方权责如何协调？……一连串的问题缠绕其中。

    事情正在起变化。

    6月17日,国家发改委能源研究所研究员、能源系统分析和市场分析室主任姜克隽发表文章《能源税不会影响中国经济发展》。该文认为，“最近中国对拟征收机动车燃料税的讨论，为征收能源税带来了很好的契机。”

    7月8日，财政部经济建设司副司长曾晓安表示，择机开征燃油税，并考虑对严重污染环境或消耗大量资源的产品征收消费税。6月17日，财政部副部长张少春也对外表示择机出台资源税改革方案和燃油税,研究开征环境税，以加大节能支持力度。

    高频率“放风”之下，业内专家指燃油税开征时机已经基本成熟。

    中国的燃油税开征，正在被日益严峻的节能环保形势所催迫。“不该再等待了。”姜克隽强调。

    燃油税开征：曾经“呼之欲出”

    十年前，中国的燃油税开征曾一度如箭在弦，呼之欲出。

    20世纪末，中国存在着巨额的政府税外收费，而税外收费的比重过大，不但削弱了中央政府对宏观经济的调控力度，而且助长了地方和部门的本位主义。

    当时，中国政府为规范清理各地普遍的乱收费现象，决定推行“费改税”的税费改革大思路，而开征燃油税，便是推行这一思路的两大突破口之一。另外一个突破口，则是农村税费体系的改革。

    1994年启动的海南岛试点，为中央政府推行燃油税改革提供了现实的决策参考。

    《公路法》的制定和修改，则为燃油税的开征提供了法律依据。

    1999年10月31日第九届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议，将《公路法》第四章第三十六条修改为“国家采用依法征税的办法筹集公路养护资金，具体实施办法和步骤由国务院规定。依法征税筹集的公路养护资金，必须专项用于公路的养护和改建。”

    “这等于从法律上为燃油税的开征创造了条件。”中央财经大学税务研究院副院长刘桓教授回忆说。十年前，刘桓曾亲自参与了燃油税开征方案的调研和设计制定。

    在此之后，一些燃油税的定点印制单位甚至已经上马燃油税税票印刷项目，税票都开始印刷了。

    “择机”背后：掣肘的不仅是油价

    燃油税当年的开征方案是，采取定额征收的办法，每升征收1—1.5元的燃油税，加上当时国内汽油(93号汽油)2.6元/升左右的价格，油价基本达到3.5元-4.0元之间。此时，国际油价一直在25美元/桶左右徘徊。

    然而，就在这一开征方案将出未出时，国际油价开始了悄然上涨。2001年中，国际油价一度达到了28-30美元/桶。考虑到当时国际市场原油价格较高，为稳定国内油品市场，避免增加企业事业单位和人民群众负担，国务院决定分步实施改革方案，从2001年1月1日起，先行开征车辆购置税取代车辆购置附加费。

    第二步，根据国际市场原油价格变动情况，择机出台燃油税，取代公路养路费等交通维护和建设方面的部分收费。当时政府希望等到国际油价回落到25美元/桶左右再推出。

    从此，“择机开征”便成为官方关于燃油税的典型表达。8年间，国际油价在不断飙升，而国内汽油价格，也从2.6元/升一直达到了如今的6.2元/升，增加了一倍多。

    燃油税开征受阻，掣肘的因素绝不仅是意料之外的油价。

    如何妥善解决公交、农、渔等行业的特殊性问题，便是其中之一。比如农民从事农业生产时，也要用这些燃油来抽水浇灌，农业机械耕作、粮食加工等等，由于这些油并没有在国道、省道、县乡道上运输，此前并没有征收养路费。

    而如果全国统一费改税，农业使用燃油，在购买时必定要交这部分税收，这就增加了农民负担。如何对其进行补贴？需要周密的方案设计。

    燃油税该替代哪些地方收费项目？改革方案设计过程中，方案制定者曾一度提出，要以海南经验为基础，将养路费、过路费、过桥费、运输管理费等诸多交通费用全部纳入其中。

    然而，这一方案遇到的阻力惊人。一方面，这意味着有大量的交通收费将转换成税收，并进入国库，而此前，这些收费主要由交通部门来征收和使用；

    另一方面，这意味着大量收取养路费、过路过桥费人员的身份转换问题，处理不好，就可能造成大批人员下岗。

    据国税总局一位负责人回忆，国税总局当年也曾同意接收这批收费人员，统计约12万人。然而，当准备接收的时候，这个数字为27万人。而当时的地税局总人数也不过30万。

    同时，养路费转为燃油税，还涉及到中央地方的利益分配。

    “公路交通收费，一直都主要归属地方政府。然而，燃油税一旦开征，中央地方如何分配？中国地方经济发展的差距决定了燃油税可以‘流动’，燃油税本身可能会造成各地税收的偏斜和向东部集中，这里面存在一个利益分配问题。”财政部财政科学研究所一位负责人如此分析。

    走向共识：“时机成熟了”

    “燃油税改革方案的推出，需要具备一些必要的条件，如油价相对基本稳定，形成合理的成品油价格机制等。”对于燃油税开征时机的选择，日前财政部经济建设司副司长曾晓安如是表示。

    然而，采访中本报记者发现，尽管各方面的具体意见不尽一致，但对燃油税尽早开征的必要性和可行性却在趋于一致。在其背后，经过近十年论争和等待，事情正在发生变化。

    这其中包括中国日益严峻的节能环保形势和中国政府已经明确的节能减排方向。

    2006年制定的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》中，中国政府明确提出目标，“十一五”期间，单位国内生产总值能耗降低20%左右，主要污染物排放总量减少10%。这是目标，同时也是紧迫的压力。

    “方向已经明确，目前迫切需要的，便是通过采取坚决、持续性的手段，通过财税政策引导、市场机制的改善，向社会公众发出特别明确的信号。而其中，燃油税显然是一个必要而有力的政策选择。”姜克隽说。

    有鉴于此，姜克隽强调，燃油税开征不该再等待，有必要尽快开征。

    清华大学汽车工程系教授、北京清华节能与新能源汽车工程中心主任欧阳明高对此表示认同。他认为，鉴于油价一定会继续持续上涨，回复到低位已经不可能，而油价越高，就越需要用税收的手段来倡导节能，正确引导消费。

    在这一新思路引导下，燃油税当年开征“费改税”的目标，正在逐步转变为更强调促进节能环保这一功能指向上。“燃油税和消耗的原油挂钩，客观上可以起到推进资源节约、环境保护的作用。”有财政部高官对本报记者如是说。

    燃油税开征方案逐步完善

    在这种思路的转变过程中，燃油税开征方案也在不断调整。

    比如，燃油税取代的交通费用内容，已经逐步缩小到“取代公路养路费等交通维护和建设方面的部分收费。”

    “目前养路费基本上是在农业银行代收，征收人员已经很少了，人员转轨便不再成为阻力和问题。”刘桓说。

    随着收支两条线改革不断推进，交通部门在费改税方面与财税部门的分歧在逐渐弥合。"从预算改革的角度来讲，这是大势所趋，交通部门对此也是接受的。"刘桓指出。

    针对燃油税中央地方的利益分享问题，财税部门也在不断完善方案。对此，有专家提出，可以选择的方案是燃油税是共享税，由各地国税部门征收，并确定中央与地方的分成比例。

    另外，燃油税征收还将在统计各地近几年养路费征收量和油品销售额的基础上，计算出各地占全国总量的综合比例，以各地占比乘以燃油税总收入的地方分成数，即得出各地的实际分成数。在解决公交、农、渔等行业的特殊性问题上，如何进行补贴，也在不断细化中。

    在刘桓看来，十年论争之后，所有的问题都已摆在了台面，并正走向共识。虽然目前仍然存在诸如物价上涨压力等问题，但燃油税开征的时机已经成熟，何时推出只等决策层拍板。

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