征收水污染税的设想

    随着水污染问题的日益严重,世界各国,尤其是西方一些发达国家,纷纷采取措施来保护水环境,改善水质。在诸多的保护措施中,征收水污染税已被证明是一种行之有效的新举措。在我国,水环境污染已相当严重,加剧了水资源的供需矛盾。因此,借鉴国外先进经验,开征水污染税,在不断完善防止水污染的法律法规的同时,充分发挥税收杠杆的调节作用,是我国治理和保护水环境的有效途径。
    1　我国水污染的严重性和危害性
    我国人均占有的淡水资源并不丰富,而且时空分布不均衡,相当一部分地区的水资源十分缺乏。随着城市建设、经济建设的发展和人口的增加,用水量持续增长,水的供需矛盾将日益突出。同时,由于大量的工业废水和生活污水排入水体,使水环境质量日益恶化,地表水和地下水受到不同程度的污染,减少了可利用的水资源,进一步加剧了水的供需矛盾。水资源短缺和水质恶化已成为制约经济建设和城乡建设发展、破坏生态环境、影响人民生活和身体健康的突出问题。如不及时采取措施,全国性缺水状况和水环境污染势必更为严重。
    2　水污染税是集经济和法律于一体的治理水环境的有效手段
    水污染税是国家为实现特定的水环境目标,筹集治理水环境资金,向直接或间接排放废弃物、污染物和有害物质的单位及个人征收的一种税。水污染税具有以下特征:①目的性。水污染税收入是国家为特定的水环境保护目标而筹集的专项收入,其首要目标为水环境保护,收入职能倒在其次。②调节性。水污染税是通过调节企业或个人有利于或不利于环保的行为而发挥作用。③关联性。水污染税与经济活动的性质和规模之间存在着一定的关系。
    我国对于防治水污染和治理水环境,政府同样采用了法律手段和经济手段。目前我国已有《中华人民共和国水污染防治法》(下称《水污染防治法》)及其实施细则为主的水环境保护方面的法律、行政法规和部门规章,基本走上了有法可依的路子。这对于防治水污染、治理水环境、保护水资源起了一定的积极作用。但这些法律和法规中的大多数诞生于80年代,如《水污染防治法》施行于1984年,《水法》生效于1989年,《水污染防治法实施细则》于1989年颁布并生效。随着社会主义市场经济体制的建立,许多规定已不符合现时水污染防治工作的。需要在建立健全法律法规的同时,政府也越来越多地采用经济手段来治理水污染。
    2 1财政补贴
    各种形式的财政补贴具有灵活易于被接受的优点。并能有效地引导对控污设施的投资,但经济效率低;不能减少水污染物排出量;降低了开发更高效率控污方法的积极性;可能造成投资政策的扭曲,从而缺乏经济效率;且补贴的范围过广,项目过多,时间过长,还会带来一些副作用,如成为财政的沉重负担。
    2 2排污权交易方法(亦称泡泡政策)
    它是指由政府确定一定时期内向环境排出的污染物总量,再经立法部门的确认,任一污染者若多排放一定量的污染物,就要购买相应单位的污染权。这种方法既可以发展区域经济又能控制污染物总量且环境治理费用最小化。因此,80年代中期开始,在水环境试行排放污染许可证制度的基础上逐步试行。但它要求人员素质要高,并有赖于完善的市场机制的形成,且征管手段也须跟上。因此这一方法实施的国家很少,在我国也只是在部分地区试点该项制度,如上海。而《水污染防治法实施细则》第9条规定的仍是无偿“发给排污许可证”的方法,并未实行有偿的转让和交易。
    2 3经济处罚和责令赔偿水污染所造成的损失
    这有利于惩戒污染者,但有赖于执法者较高的素质,否则很易造成处而不罚或处罚不力;这种方法适用面很窄,它不能事前防止污染的发生,而只是事后的处罚,保护生态上的作用较小。
    2 4财政直接投资
    它具有针对性强,见效快,治理力度大等优点,但受制于国家财力大小,而且不能刺激污染者约束自身的不能行为。
    2 5排污收费方法
    它虽然具有刺激企业减少水污染的优点,但由于下述原因,常造成收费的混乱,不能保障收费的到位:①征收不规范,缺乏法律约束力,有法不依,执法不严的现象非常普遍。不少地方出现了“移位收费”、“感情收费”和“片面收费”的乱收乱摊、少收短收的严重违法现象;②返还比例过低,企业交费后受益小,影响了其治理的积极性;③排污费的使用混乱,被挤占和挪用的现象使其丧失专款专用的性质;④征收范围过于狭窄,收费的污染物种类过少,有失公平。
    2 6税收政策
    在某些税种中直接或间接地含有防治水污染的内容:如对工业废水和生活污水治理的建筑工程投资以及监测设备的固定资产投资方向调节税税率为零;对利用废水作主要原料生产的产品实行减免税等。但是内容比较少,规定也比较粗,且多散在文件里,法律执行力较弱,存在以下缺陷:①不可能对社会生产和生活多方面的水污染问题进行调节、控制;②对水污染的控制作用仅体现在税收留成、补贴等减免税手段上,治理和控制环境污染的力度不够;③上述税收政策是各行其是,并没有形成一套完整的、以防治水污染和保护水资源为目的、各税种互相制约的体系。
    鉴于以上情况,笔者认为,在我国开征环境保护税条件尚不成熟的条件下,先开征水污染税是十分必要的。其理由如下:
    ①开征水污税可以筹措水污染防治资金。当前,随着水环境污染程度的加深和污染范围的扩大,治理和改善水环境状况的任务日益加剧,为了完成这一艰巨任务,就必须要有相应财力做后盾。但现实情况是我国财政资金比较紧缺,用于水污染防治的资金极其有限,征收排污费等经济措施又存在这样或那样的缺陷,只有水污染税可担当起此任。水污染税不但能克服排污费等经济手段的缺点,而且能规范企业的不良行为,从而为水保护事业的发展等筹集到稳定、可靠的资金,早已被证明是一种行之有效的方式。
    ②开征水污染税可以提高纳税人的水污染防治意识。纳税人水污染防治意识谈薄是开展水保工作的一大困难。纳税人注重的是如何进行经济建设,如何提高经济效益,对由于自身行为而引起的水环境状况恶化,殃及大众和后人的恶果,漠不关心和估计不够。更有甚者,触犯了刑律,仍不知是污染水环境所致,这种状况不改变,很难使我们防治污染工作卓有成效。开征水污染税,自觉促使公民消费观念的转变,迫使导致水污染的生产部门改变其生产,这样水保事业才会有广泛坚实的基础。
    ③开征水污染税可以有效地促使单位和个人保护和改善环境。我们知道,税收能成为有效调节经济的手段,还在于它有一定的弹性和灵活性,政府通过它既可以对纳税人进行奖励,也可以对纳税人进行限制。这样奖限结合,从而引导纳税人能按照政府的意图行事。在征收水污染税的政策下,一方面政府可以通过对有水污染行为的单位和个人课征一定比例的税收来限制他们的污染行为,迫使他们采取措施治理和改善环境,减少污染;另一方面政府可以通过减免税来对积极采取措施保护和改善水环境状况的单位和个人进行奖励,鼓励其继续防治水污染。
    ④开征水污染税可以贯彻预防性的水保方针。水污染税的作用原理是通过对排放水污染物的行为征税,增加其生产成本,使商品价格能准确反映出企业的生产经营活动所付出的污染水环境的代价,以此来刺激企业减少水污染物排出,促使其在生产活动结束后自觉地开展水环境的恢复治理,贯彻以预防为主的水保方针。同时,由于污染的代价要计入商品成本,企业为求得生存和发展,必然要加大防治水污染的投入,如建设控污设施,开发利用新技术和生产工艺,推行清洁生产,最终减少水污染物排出。
    3　我国开征水污染税的初步设想
    根据我国环保法规和现实国情,并借鉴国外的有益做法和排污收费制度中的积极部分,可对我国开征水污染税做如下构想:
    3 1纳税人
    依据“谁污染谁治理”、“谁污染谁付费”的原则,纳税人包括在中华人民共和国境内一切有排放水污染物行为的单位和个人,不论是否有经营行为,是否有经营所得。此外,生产有预期污染产品如剧毒农药的企业或个人,也负有纳税义务。
    3 2课税对象
    包括工业废水、农业废水和生活污水。基于坚持“稳步前进、逐步完善”的原则,可先考虑工业废水,再涉及农业废水和生活污水。
    3 3课税依据与税率
    水污染税的防治功能是通过税收负担来实现的,而税赋的高低又取决于课税依据和税率这两个要素。由于课税对象的特殊性,它的课税依据应该是水污染物的数量、浓度的综合体,即量化的污染程度。税率设计应既能体现对水污染行为的惩罚性,又要考虑不同的纳税人对水环境所造成的不利程度,确定不同的税率,以增强该税的导向调控力度。因此税率宜采用累进性质的定额税率,以发展其强刺激的作用。
    3 4减免税
    为了促进纳税人积极采取措施进行水污染的治理和水环境的改善,培养其水保意识,可对那些生产和使用节能设备,防污和治污设备以及积极研究和使用防污、治污技术,利用废水的单位和个人给予一定的税收减免,以鼓励其继续为预防和治理水污染,改善水污染状况做贡献。水污染税的税收减免采用以下几种形式:①投资减免。规定企业使用或生产的机器设备凡是能够减少污染物排放,且使用年限在一年以上的,可申请投资税收减免,减免额按投资成本或应纳税金的一定比例计算。②免除税收。对根据法律要求而设置的水污染控制设备和设施免征水污染税;对从水污染控制地区迁出的企业,对污水处理厂免征水污染税。③加速折旧。规定用于治理水污染的设备、设施,可在财务处理上按特别折旧办法进行加速折旧,允许在第一年里提取25%―50%的折旧。④提取公积金。规定诸如钢铁、化工、造纸等防治水污染费用开支特别大的工业企业,可在一定限度内设立“防治水污染公积金”,并允许计入亏损金额。
    3 5税款专用
    为缓解防治水污染的资金严重不足的状况,应将税款纳入财政预算,建立专项资金,进行专门保管和使用。其税款主要用于以下几个方面:①是水环境的恢复和整治;②是对重大水环境破坏的调查处理,水环境整治恢复示范工程等;③是加强水污染防治的科研、技术开发及洁水设备的生产;④是作为水环境环保奖励。税款专用的优点表现在两方面:一是税款用途明确,从而使作为新税种的水污染税更易为广大公众所接受和赞同;二是在国家财政资金紧张的情况下,不至于被挤占、挪用,以保证水环境保护工作的顺利进行。可按税收收入的20%―30%设立水污染源治理专项基金,由环保部门统一管理,实行有偿使用,并委托银行贷款。
    防治水污染是一个系统工程,它需要中央、地方、纳税人之间的相互配合,需要各种法律、法规的共同作用。

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