4.4 加强政府自身建设
    环境保护中各方利益的统筹协调难度较大，既要体现破坏者的赔偿责任，又要体现破坏者与受害者之间的利益公平。而往往在牵扯到赔偿问题时，容易导致政府部门权力寻租现象的出现。环境破坏者在强调自身利益的前提下，不可能或很难主动让渡一部分权益给受害者，而根据寻租理论，此时环境破坏者会通过高压形成的不对称利益差额来诱使政府作出对自己有利的决定，进而成为政府政策行进不力和产生腐败的一个准根源。由此可见，政府决策中，政府自身建设对于有效的开展环保工作、合理处理纠纷尤为重要。我认为，政府自身建设主要包含两方面的内容：一是管理体制建设，二是构成人员素质建设。管理体制属于基础建筑，而人员素质则有如上层建筑。如果有关部门的高层决策者具有较高的环保意识，那么产业政策的制定必然会对环境保护产生一系列有利的影响。综合分析之下，一般有如下四个方面的影响：第一，由于将提高产业质量和竞争能力作为产业政策优先考虑的内容，就会相应的把降低原材料消耗，提高经济效益和规模效益，促进产业技术进步和减轻污染，摆到重要的位置。经济增长方式就可由粗放型向集约型转变；第二，国家掌握的投资将逐步转向对环保等公益性基础设施建设,同时会逐步使融资政策的导向性加强，有助于实现投资主体的多元化，缓解基础设施严重滞后的局面；第三，国家将根据国内需求，适当增加资源矿产和高能耗中间产品的进口，而不是片面强调大力开发国内资源和粗加工能力来减轻国内资源能源短缺的压力，同时也会缓解或缓和这些产业在发展中带来的严重的环境问题（此观点涉嫌将污染转移别国的不当之举，少用为妙）；第四，国家在限制和禁止发展的产业和产品清单上，将会更加集中的落款在浪费资源和污染环境的产业和产品上，增强产业政策对保护环境的有利影响。在决策过程中，具有环境意识在一定程度上可以避免短视和急功近利，从而提高政府的合法性。合法性[Legitimacy]是政治哲学中的一个重要概念，它不是简单地指合乎法律，而是指公民对政治行为的自愿接受性。
    如果政府决策变动频繁，则说明其政策预见性不高，这时我们就需要用相应的制度对政府决策进行规范。制度的意义就在于“通过设定一系列规则能减少环境的不确定性，提高人们认识环境的能力，并规范人自身的决策行为”[15]。政府在决策时，运用如下三个原则的结合，将可以实现决策过程的合理化：①原则性与灵活性相结合;②稳定性与适应性相结合;③连续性与整体性相结合。另外，决策和执行决策相分离，可以减弱部门利益干涉决策的能力。要建立健全行政问责（Administrative Accountability）制度，严惩环保决策中的违规行为。
    政府要不断加强公共管理改革，提高运营效率和运营质量。当代西方各国公共管理的基本走向表现为管理理念上的“消费者”导向，外部管理的市场检验、内部管理的结果预算等改革取向，以竞争求效率，从重规则和过程转向重结果的内部管理体制。所以，我们的政府在决策时也应更加强调市场导向，创出适合本土发展的政府服务品牌。有学者指出，在我国，“公开招标”“政府采购”其着眼点往往是防治权钱交易等腐败，而不是着眼于在引入市场机制的基础上提高公共效率，降低服务成本（当然，客观上亦可达到此目的），随着我国在行政改革中公共服务社会化的推进，有必要在政府工作领域广泛推行市场检验机制[16]。的确，由于政府缺少对技术和行业变化的敏感性，而政府行政管理中的规范甚至官僚作风与环保的公益性和效率要求不相适应，所以，在通过制度设计和制度创新来提高决策环境确定性的前提下，应引入市场检验机制。此外，如果政府调整其施政目标，并且在发挥作用时注重在营造公平竞争、有民主和法制的社会秩序方面和对经济的宏观调整方面加大努力，我们就有理由相信环保决策中政府的定位会比较准确。

    4.5  公众参与与政府决策
    在一些情况下，公众利益可以通过市场机制得到体现和发挥，而在另外一些情况下，公众权利不但不能借助市场机制得到实现，相反会因市场主体的经营活动而受到损害。环保作为公众利益（公共或私人利益）的一种体现，在运用市场机制进行调节的情况下，同样会出现上述问题。因此，为了将利益损失降到最小，公众自身的参与将是很负责很有效的形式。而根据调查显示，我国公众的大多数认为自己对环境保护负有责任，但同时大多数人认为环境保护靠政府，只有少数人认为改善环境主要靠公众的努力，这反映出中国公众的环境意识受传统的计划经济管理体制的影响，表现出对政府的高度信赖和面对严重环境污染的无能为力，针对这一情况，提高决策的民主水平就显得尤为重要。民主水平的提高，不仅仅是人民权利的实现，更重要的是推动了决策的科学性，而决策的科学性又能很好的使公众利益得到实现，从而更好的调动公众参与的积极性，更进一步扩大民主。正如学者郭道晖所指出的：“随着政治民主化进程的推进，公民表达和结社自由的实现，‘原子化’的个人将在各种不同的社会组织中结合起来。社会权力将成为保障公民个人权利，影响政治决策、制衡国家权力的重要形式”。[17]当然，政府加强对公众参与环保意识的建设和正确引导也是必需的。通过对教育投资，扩大环境知识普及面；通过扶植社团建设，增强活动影响力；通过开展科研创新等，促进大家对环保的群策群力；通过开展环保咨询、法律服务等，增大公民对环保活动的支持力度。眼下兴起的一种公众参与形式——听证会，就是一个良好的开端。公众对于政府环保决策有知情权，这是由公民权利和决策性质决定的。通过听证会组建一个群众与政府环保部门和经营主体沟通的渠道，对将有限的行政监督转化成无处不在的公众监督将推力助行。但就目前来看，我国大部分的听证会还较流于形式或曰未能正确的分配听证会参与人员的身份构成。有学者指出：“尽管听证会体现了政府决策的民主化，但是，听证会本身并不等同于民主。民主是建立在一人一票、机会均等、多数决定原则之上的决策程序，而听证会只是政府机关决策前的一种征求意见程序，听证会本身并不决策……民主必须根据多数人的意见决策，而听证会完全有可能采纳少数派的意见。这样，听证会的参加人构成及其专业素质对于听证会的成功与否就具有决定性的作用。”[18]由此，公众参与可以有很多形式，但要确保每一种形式都行之有效，政府在决策之前尚有大量工作去做。但是，公众参与环保投资，监督政府运行，在市场机制愈来愈完善的情况下，将是大势所趋，亦可大显身手。而且，经济基础是观念变革的决定力量，随着我国经济的飞腾，人民生活水平的提高，参与环保将成为时尚。如在一些西方发达国家，人们纷纷把环境问题提到重要地位，生态意识逐渐上升为国民的共同意识。

    4.6  舆论“引善”决策
    在当代中国，媒体是舆论的主要载体。舆论包括民众反应、态度、国际压力、各阶层声音的汇合。与以往的媒体运营相比，我国现代媒体正朝着公开、透明、自主性增强的方向发展，所带来的良好结果是舆论对政府监督和其他市场主体活动监督能力的加强。网络作为一个新兴媒体，正在异军突起。而根据分析，我国媒体的环境意识均有很大提高。如何充分发挥媒体的作用，采用什么样的宣传形式，政府在决策中不得不考虑。一次对环境有影响的决策，固然需要专家的论证，但如果缺少媒体的参与将是不完整的，将难以听到来自不同方面的声音，特别是来自最基层的弱势群体的声音。我国宪法虽然明文规定了公民享有言论等自由，但实际操作起来却由于受到层层压制而难以奏效。所以理应代表多数人意志的媒体应义不容辞的担当起信息传递的角色。就中央电视台而言，除《人与自然》外，类似的倡导人们注重生态、关心环保的节目还有《发现探索》《地球故事》等。而其他如报刊等在宣传时，环保作为一个热门话题正逢其时。我们应该看到，舆论关注环保程度的加深，不仅体现了人们环境意识的提高，更是人们对权利的诉求程度的加深。政府决策在处理与舆论关系时，应首先考虑发挥舆论的积极作用：舆论本身具有眼球效应，可作为关注决策的多种身份的集合体和宣传者；舆论强调社会公正，可以用其来监督和发现决策与现实不公；舆论具有政治色彩，故可将其作为公众与政府之间沟通的工具。当然，舆论有其自身缺点，如果宣传不当易丧失公正，如果为环境破坏者利用则会引发更大的环境破坏。这些，都是要政府对其加以规范和引导的。

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