探索构建符合环境管理需要的环境监测体系
环境监测作为环境保护工作的基础，越来越引起党中央和国务院的高度重视。党的十六届六中全会《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决议》要求，“加强环境监测，定期公布环境状况信息”作为协调发展，加快社会事业建设，加强环境治理保护，促进人与自然相和谐的重要任务。温家宝总理在第六次环保大会上明确提出:“要建立先进的环境监测预警体系，全面反映环境质量状况和趋势，准确预警各类环境突发事件”。“十二五”是环境保护事业大发展的时期，也是环境监测大有作为的时期。环境保护部部长周生贤在2009年全国环境监测工作会议上明确提出“环境监测工作大发展的机遇就在眼前，条件已经具备”。怎样抓住机遇，促进环境监测事业发展，实现周生贤部长提出的“三个说得清”(即真正说得清污染源状况、说得清环境质量现状及其变化趋势、说得清潜在的环境风险)的环境监测目标？必须积极探索建设新时期的环境监测体系，这是探索环境保护新道路的重要组成部分，更是全国环境监测人员义不容辞的责任。
环境监测发展的机遇
■阅读提示
环境管理对环境监测提出的新任务、新要求、新期望就是环境监测发展的机遇。环境管理工作走到哪里，环境监测工作就跟到那里；环境管理领域拓展到哪里，环境监测业务就延伸到那里；环境管理的力度有多大，环境监测的支撑作用就有多强。抓住这个机遇，环境监测将随着环境保护工作一起发展壮大。
随着科学发展观不断深入贯彻和落实，转变经济发展方式逐步取得成效，经济社会的发展越来越科学，保护环境将成为人们的自觉行动时，人民群众对环境的需求就会越来越强烈，环境保护工作的任务就会不断增加。在以往的污染源治理、生态保护、核安全、应急处置、掌握环境质量状况和评价生态环境质量等工作基础上，近年来又开展了重点区域、流域、城市、上下游的环境质量考核工作，重金属排放企业整治、汞排放以及二恶英排放的治理，农村环境整治、保护生物多样性工作，国际跨界河流的保护等工作，这些新的环保工作对环境监测提出了新任务。这些新任务必然会增加环境监测机构业务量，而且随着环境保护工作的不断深入，治理与保护的任务也就越来越多，环境监测的新任务层出不穷。由于各项环保工作都需要环境监测数据的支撑，如果环境监测不能承担起这些新任务，满足环境治理与保护工作的需要，环保工作就容易无的放矢，造成工作的盲目和粗放，损害环境保护工作的整体形象。
随着经济社会的发展、信息化水平的提高、社会管理的需要，现在的环保工作已经容不得我们延续过去的工作节奏和工作方法，必须加快和提高环境保护工作的节奏。环境监测工作时间的长短，往往是影响环保工作节奏快慢的因素之一，这就要求环境监测出数据要及时、准确、完整，才能保证环保工作的节奏要求，这是对环境监测工作提出的新要求。过去，由于环境监测设备简陋和不足，工作条件差和监测经费短缺，加之人员素质普遍缺乏和劳动生产率不高，环境监测工作往往滞后于环境管理，不能满足环境管理的需要。这几年特别是“十一五”期间，中央财政和地方财政向环境监测投入了100多亿元用于能力建设，仅中国环境监测总站就建设了监测业务大楼，增加了一亿多元的设备，人员编制近翻一番，各级环境监测机构的业务用房、监测设备、人员素质和监测经费都得到改善，全国环境监测能力发生了巨大的变化。如果我们现在还不能满足环境管理对监测工作提出的新要求，管理工作是不可能容忍环境监测工作拖后腿的，排放系数、物料衡算、环境统计等方法将继续取代环境监测数据。
随着环境保护工作不断取得成效，环境问题也越来越从显性状态逐渐变为隐形状态，隐形环境问题发现难，而且影响程度大，更易危害人体健康。在生态保护、危险废物、汽车尾气、土壤环境、噪声和震动、无组织排放、工业园区、畜禽养殖和农业面源防治等方面，在对人体健康有影响的有机污染物、重金属、细颗粒、有毒有害物质等环境因子上，在极端天气过程如沙尘天气、灰霾天气对空气质量影响等方面，都存在大量的隐形环境问题，必须通过环境监测进行源解析才能找到环境问题的根源。对隐形环境问题开展监测，是环境保护工作对环境监测的新期望，希望环境监测能及早开展试点监测和超前开展监测。新期望可以使环境监测工作从被动监测到主动监测，从应对监测到预警监测。做好新期望的环境监测工作将是监测工作的转折点，体现出环境监测引领污染防治工作，使环境保护工作走向有的放矢。
环境管理对环境监测提出的新任务、新要求、新期望就是环境监测发展的机遇。环境管理工作走到哪里，环境监测工作就跟到那里；环境管理领域拓展到哪里，环境监测业务就延伸到那里；环境管理的力度有多大，环境监测的支撑作用就有多强。抓住这个机遇，环境监测将随着环境保护工作一起发展壮大。反之，环境监测就会被环境管理边缘化。
环境监测体制的现状
■阅读提示
环境监测人员不足是制约环境监测发展的主要因素，也是监测滞后于环境管理需要的主要原因之一。社会上大量的资金和人力资源得不到利用，仅靠政府投入环境监测能力建设，不能发挥市场经济的作用，势必影响环境监测事业的可持续发展。
对于环境监测的概念，不同的人有不同的认识，一般认为对环境因素的监测就是环境监测，如气象、水文、资源监测等都是环境监测；有人则认为只有环保部门从事的监测才是环境监测。这就出现了对环境监测概念的广义认识和狭义认识的问题，学术概念与管理概念的区别问题。其实，在现行的环境管理中，环境监测有特定的概念:是指以评价环境质量和监督污染物排放为目的，按照环境标准，对水、气、声、土壤、辐射、生物等环境中相关因子的浓度、数量、分布等以及污染物排放状况，进行分析、评价和监督的活动过程。这个环境监测的概念是根据我国现行的法律法规规定而定，即国务院环境保护主管部门负责全国环境监测的统一监督工作，国务院交通运输、水行政、农业、海洋主管部门依照法律、行政法规的规定和国务院确定的职责分工，负责有关环境监测的管理工作。承担环境监测工作的机构主要有环境保护主管部门的监测机构以及交通运输、水行政、农业、海洋主管部门的从事环境监测的机构，其中海洋主管部门监测机构承担海洋环境质量监测工作，水行政部门的相关监测机构承担河流省界断面和重要水体的水质监测，农业、交通主管部门的相关监测机构承担农产品产地土壤质量、渔业养殖区的水质和海港水质的监测工作。
我国环境监测工作主要由政府部门所属的监测机构承担，社会检测机构只能在有限的领域从事环境监测工作，目前在环评现状评价监测、机动车尾气检测和部分排污企业自行监测领域从事环境监测工作。个别地方有社会检测机构给政府部门的监测机构打工的现象，社会检测机构没有独自承担法律责任的环境监测任务。同时社会检测机构已承担的环境监测任务，又因为目前的环境监测管理工作滞后，也没有完善的监督管理办法来进行管理，存在无序的工作状态，监测数据质量没有保证，有的甚至造假。同时，社会检测机构没有机会承担环境监测任务，大量的环境监测工作只能压在政府部门的监测机构身上，结果是环境监测任务越干越多，加之人员和技术有限，工作越干越被动，被动工作失误就会增加，受到的批评也就越来越多。
截至2010年底，全国环保部门有环境监测机构2587个，监测人员54698名，加之海洋、水利、农业和交通运输部门所属的监测机构相关人员，以及已经从事环境监测的社会检测机构的人员，全国从事环境监测的人员总数也超不过10万人。而环保部门所属的环境监测机构的编制大部分是十几年前的编制，监测人员数量“十一五”期间全国平均每年增长仅为3.5％。这几年环境保护工作不断增加，对环境监测的要求也越来越多，现在这些监测人员远远不能合理完成目前的环境监测任务，监测人员普遍存在大量的加班加点行为，也就是所谓的“五加二，白加黑”。高强度的工作使监测人员没有时间学习和总结提高，只能应付工作，工作压力过大使其精神受到损伤，结果是监测数据质量不高，监测工作粗枝大叶，盲目应付工作。另一方面，因为受到人事制度的限制，社会上又有大量的可以从事检测工作的毕业生没有工作，无法进入环保部门的环境监测机构工作，这就出现了环境监测人员的围城现象，监测机构的人员不愿再干了，大量毕业生又进不到监测机构之中。因为社会检测机构从事环境监测的范围太小，无法发展壮大，也就不可能吸收大量的人员从事环境监测工作，所以环境监测人员不足是制约环境监测发展的主要因素，也是环境监测滞后于环境管理需要的主要原因之一。社会上大量的资金和人力资源得不到利用，仅靠政府投入环境监测能力建设，不能发挥市场经济的作用，势必会影响环境监测事业的可持续发展。
环境监测体制的探索
■阅读提示
根据国家经济社会的发展和事业单位的改革，现有的政府部门环境监测机构只能有所为有所不为才能走出困境，也就是只能承担职责任务内的监测工作，而大量职责任务外的(所谓的服务性监测任务)监测工作就得放弃，以此来减少工作任务和减轻工作压力，提高监测工作水平和环境监测数据质量。
如何破解制约环境监测发展的问题，必须深入贯彻落实科学发展观，以生态文明建设为指导，以探索环境保护新道路为统领，与国家经济社会发展的大政方针和政策紧密结合。我国走中国特色社会主义市场经济体制道路，发挥市场经济的作用，实践证明是解决一些困难问题的重要途径和措施。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》中明确指出，“改革基本公共服务提供方式，引入竞争机制，扩大购买服务，实现提供主体和提供方式多元化”，为我们解决问题指明了方向。我们必须深刻领会其精神实质，大胆实践，将中央的方针转化为环境管理的政策和措施，积极培育环境监测市场，规范社会检测队伍，让社会检测机构有任务、有利益、有地位。只要加大政府的购买服务，社会检测机构就能迅速发展壮大，形成以政府部门监测机构为主、社会检测机构为辅的局面，随着经济社会的发展，将发展成为政府监测机构考核、社会检测机构承担的环境监测新格局。社会检测机构的发展，不仅能弥补政府部门的环境监测机构承担监测任务能力有限的不足，也能解决政府提高环境监测能力一次性投资过大的困难，它是环境监测的一支重要力量。这是环境监测事业发展的一次革命性的转变。
要实现社会检测机构的大发展，必须逐步完善环境监测法律法规，建立符合市场经济规律的环境监测体制机制，强化环境监测制度建设和执行，加快环境监测技术研究和技术体系的健全，着力强化环境监测能力和人才队伍建设，充分调动各方面积极性投入到环境监测之中。要规划好全国环境监测网，强化国家环境监测网的建立，发挥政府各部门监测机构的作用，将交通运输、水行政、农业、海洋主管部门的专项环境监测网纳入国家环境监测网之中。完善地方环境监测网的建设，充分发挥地方环境监测机构的作用，坚持“数据共享、降低成本、减少重复”的原则，建立全国开放共享的环境监测数据平台。为了科学评价全国和地方的环境质量状况，必须充分利用各环境要素的质量评价监测网和专项环境监测网，使监测数据相互补充、互为完善。“十二五”期间，继续加大环境监测能力建设，在环境监测仪器配置上改变科研型向生产型的监测仪器组合发展，加强监测人员培训和上岗证的管理，完成县级监测机构标准化能力建设，形成环境监测的基础能力；重点加强地市级监测机构的能力建设，使其真正成为环境监测的骨干力量；加快省级监测机构的能力达标验收，发挥其对环境监测的技术考核作用；提高国家环境监测能力，形成对全国环境监测的技术指导和引导，体现国家环境监测的水平。
政府部门的环境监测机构正在面临着事业单位的改革。事业单位是我国经济社会发展中提供公益服务的重要载体，只有通过改革才能促进公益事业发展，增强事业单位的活力，不断满足人民群众和经济社会发展对公益服务的需要。这次事业单位的改革不可能使监测机构的人员编制增加到能满足监测工作的需要，也就是说环境监测人员靠事业单位增加编制来解决是行不通的。在这个大的前提下，政府部门的环境监测机构如何承担繁重的环境监测任务就成为一个重大的问题，必须认真分析、高度重视。根据国家经济社会的发展和事业单位的改革，现有的政府部门环境监测机构只能有所为有所不为才能走出困境，也就是只能承担职责任务内的监测工作，而大量职责任务外的(所谓的服务性监测任务)监测工作就得放弃，以此来减少工作任务和减轻工作压力，提高监测工作水平和环境监测数据质量。鼓励社会力量兴办环境监测公益事业，在设立条件、资质认定、执业资格和政府购买服务等方面创造公平条件，促其快速发展，并积极承担大量的服务性监测任务，不断满足人民群众和经济社会发展以及环境管理对环境监测的需要。大力发展环境监测公益服务，发挥政府主导作用，引导社会力量广泛参与，引入市场竞争机制，充分调动各方面积极性，不断增强环境监测公益事业发展的活力，实现广覆盖、多层次的环境监测公益服务。
加强环境监测的行政管理
■阅读提示
环境监测行政管理是环境监测事业发展的指挥部，是使环境监测工作满足环境管理需要的指挥棒，更是环境监测队伍的勤务兵。周生贤部长说“技术离开管理就失去方向”，只有加强环境监测管理才能使环境监测事业健康发展。
环境监测行政管理是环境监测事业发展的指挥部，是使环境监测工作满足环境管理需要的指挥棒，更是环境监测队伍的勤务兵。正如周生贤部长所说:“技术离开管理就失去方向”。只有加强环境监测管理才能使环境监测事业健康发展。环境监测行政管理的主要任务是:
监督环境质量:环境保护工作的成效应该体现在环境质量的改善上，这是环保工作的出发点和落脚点。我们在制定各项环境保护工作时都有明确的环境质量如环境空气、地表水、环境噪声、海水、环境放射性等的改善目标，根据监测数据的分析和评价，对环境质量目标完成情况进行考核，评定工作的进展和落实程度以及完成效果。同时，通过对环境质量的监督，也可以发现存在的新环境问题，用于指导环境保护工作。对考核结果通过行政手段通报和公示，表彰先进，惩处落后，用监督环境质量的改善来推动环境保护工作不断开展和深入。
管理环境监测行为:环境监测行为表现在环境质量监测、污染源监测、环境应急监测和专项监测(环评现状监测、验收监测)等各方面，规范的环境监测行为是靠严格执行监测制度形成的，建立完善的环境监测制度是开展环境监测工作的基础。科学、合理的监测制度可以使监测工作符合管理工作的需要，发挥各方面的积极性，使监测工作顺利进行。没有完善的监测制度，监测工作开展起来就被动，目的不明确，就不能满足管理工作的要求。监测制度包含监测管理规定和技术规范体系。管理规定主要有依据环境质量标准而制定的环境监测方案和环境质量评价办法等。管理工作就是制定和完善监测制度，并监督其贯彻落实，也就是对监测机构开展的环境监测活动，检查是否严格执行监测制度，并通过对监测活动的考核，促进环境监测行为符合各项管理规定和技术规范。
管理环境监测机构:随着环境监测事业的发展，环境监测机构从单一的政府部门的监测机构转变成为与社会检测机构并存的局面。为了确定监测机构的工作范围，对监测机构的监测项目认定和社会检测机构的资质管理由此产生。监测机构的监测项目必须在认定的检测项目中才能进行分析，社会检测机构只能在监测资质规定的范围内从事环境监测工作。加强对环境监测人员的培训和监测实验人员上岗证的管理，是提高监测机构监测能力的重要手段，通过考核促进监测机构的整体技术水平提高。
监督环境监测数据质量:环境监测数据质量是环境监测工作的生命线，没有质量保证的监测数据还不如没有监测数据好，监测质量的提高需要管理部门监督考核和监测机构自身建立的质量保证体系运行。管理部门对监测机构的监督检查是促进其质量保证体系正常运行的有效手段。加强环境监测仪器和标样的管理是环境监测质量管理的重要方面，通过建立环境监测专用仪器准入制度，以提高监测仪器的质量和稳定性；通过对环境监测使用标样的监管，保证监测分析过程的质量。
加强环境监测的管理是构建满足环境管理需要的监测体系的重要措施，通过管理解决监测不能满足管理需要的问题，引领环境监测事业发展的方向。环境保护部副部长吴晓青要求把环境监测队伍打造成监测设备一流、日常工作能满足、关键时刻能顶用的环境管理使用得心应手的队伍。因此，我们必须牢牢抓住环境监测发展的新机遇，加强环境监测机构的能力建设，选择好符合国情的监测技术路线，尽快修订不符合实际的环境监测技术规范和分析方法，提高环境监测的劳动生产率，以《先进的环境监测预警体系建设纲要(2010~2020年)》贯彻落实为契机，加快建设完善的、符合环境管理需要的环境监测体系。（作者系环境保护部环境监测司司长）
|
延伸阅读
|
