水利治理转型：从传统型到可持续发展型
资料来源：作者根据黄河水利委员会《黄河水资源公报》等资料整理。2004年天然径流量系作者估值。
黄河防断流的成功，是水利治理由传统型走向可持续发展型的重大标志性。中国在两千多年的历史中，主要面临防洪、灌溉和漕运三大水问题。在现代条件下，治水的内容发生了根本性的变化，水资源短缺、水污染和水生态环境恶化成为新时期的主要水问题，传统的治水体制和治理模式不能及时转型，治水体制与新的水问题不相适应，导致水治理能力低下，是引起断流的重要原因。黄河防断流的成功，是我国在治理现代水问题方面取得的第一个阶段性成果，即可持续发展水利的标志性成果。缺水断流是当今世界性的治水难题，目前美国科罗拉多河、埃及尼罗河、澳大利亚的墨累－达令河等大河在河口断流问题上鲜有作为，而黄河作为水量最为短缺、最为复杂难治的一条大河，通过主动的制度变革率先开始解决断流问题，这说明中国政府有能力解决现代条件下复杂的河流问题，也是我国治理大江大河的能力显著增强的标志。
三、黄河不断流的重大意义
黄河五年不断流成就的取得，并非是简单维持一定的河道基流，维持河流名义上的不断流，不是以流域经济社会发展为代价，换取河流生态用水的增加，也不是让一部分地区利益增加，而使另一部分地区利益受损。黄河目前的不断流，是流域经济社会和生态环境双赢的不断流，既是流域整体福利增加的不断流，又是流域各地区公平用水、共同发展的不断流，是在流域生态用水增加维持河流健康生命的同时，通过产业结构和用水结构的调整，水资源的优化配置和用水效率的提高，以更少的生产用水，支撑了流域经济社会更高水平的发展。
这不仅充分贯彻了人与自然和谐相处的治水新理念，也是科学发展观在治水实践中的生动体现。我们认为，黄河不断流有四个方面的重大意义：
第一，黄河五年不断流，遏制了流域生态恶化的趋势，下游河道和河口的生态环境开始好转，产生了积极的良好的生态效益。黄河断流带来的最大损失是流域生态环境4，相应的，黄河不断流的最大收益是流域生态福利的增加。据统计，从1999年实施水量统一调度以来，累计在非汛期增加河道内生态环境水量35.03亿m3，平均每年增加入海水量7.01亿m35.由于河道基流得到保证，下游河道萎缩得到遏制，减小了下游河道和滩区沙漠化的可能性，对下游地区地表水和地下水水质产生有利影响。入海水量的增加，使得河口湿地面积在连续大旱条件下维持在稳定水平，河口三角洲的栖息地功能得到保护，生物多样性种类有所增加6.同时，黄河水持续入海，还增加了非汛期的入海营养盐通量，从而对河口近海水域水生植物、鱼类多样性及渔业生产力产生了有利的影响。
第二促进全流域减少了生产用水，却产生了正面的、良好的的经济效益，实现经济与生态双赢。根据中国水科院和清华大学利用黄河宏观经济模型的初步估算，由于实施水量统一调度，从1999－2003年，相对于不采取措施任凭断流发展，流域地表耗水平均每年减少6.16%，全流域GDP平均每年增加2.58%，流域农业GDP 年平均每年增加11.84%，粮食产量平均每年增加12.56%（见附表1）。这一初步测算表明，防断流并非像有些人所担心的损害经济发展，相反，通过水资源合理配置，提高水资源的利用效率，提高供水的安全水平，能够以更少的用水支撑更大的流域经济总量。例如，统一调度后沿黄各省区的农业供水总量均有所减少，但是由于灌溉关键月份供水保证率增加，农业总产出反而有所增加。这说明，通过水资源的优化配置，黄河的防断流工作，实现了减水与增效的统一，经济发展和生态保护的双赢。
第三，促进全流域合作，实现上、中、下游各方"多赢".为保不断流而进行的水量统一调度，并非是"保下游、压上游"，而是基于分水方案对原有用水格局进行调整，通过结构调整和中央政府的援助，几乎所有省区的利益都得到了不同程度的保障。在水量统一调度中，根据国务院1987年分水方案，对超指标省份（主要是内蒙古和山东）的用水总量做了压缩，而对于没有超过分配指标的省份则允许继续增加用水。此次用水结构调整，几乎所有省区都压缩了低效益农业用水，相应增加了高效益工业用水和城镇工业用水，加之关键期用水保障程度提高，使得多数省区的用水总量虽然有所减少，总的收益反而可能有所增加（见图3）。
资料来源：根据附表2绘制。
例如，山东省的用水（包括工业用水和农业用水）过去几年被大幅度压缩，但是由于供水安全保障程度的增加，山东省的用水收益大幅度增加。而对于因用水总量压缩、绝对利益受损的省份，中央政府也及时通过财政转移支付、节水投资补贴等途径及时给予了补偿，保障了上中游省区的利益。例如，此次根据分水方案压缩内蒙古用水的同时，中央政府投资60亿元用于河套等灌区的节水改造，在一定程度上补偿了内蒙古的农业灌溉损失。
第四，建立了一套激励相容、公平分配的分水机制。黄河防断流工作的成功，还有深远的社会意义和政治意义。通过实施水量调度，落实了国务院的1987年分水方案，落实了2002年《水法》规定的总量控制、统一调度等水管理制度，在全流域范围初步建立起规范的水权秩序，这在中国的大江大河中还是第一次，对于其它江河的分水实践和流域水管理具有重要的探索价值和示范意义。黄河分水的成功，也第一次通过大规模的制度变迁，在中国的流域水分配历史上首次建立了规范的中央地方关系，建立了各个地区基于制度的用水新格局。中央与地方不再是模糊博弈，中央与地方关系趋向制度化、规范化和法制化；地方不再由于外部软约束而有动力多引水、向中央多要水，由于外部约束硬化地方转而向内部要节水；地方与地方关系也不再是取水竞赛、零和博弈，而是转变为有序引水、激励相容。在一个包含众多省区的大河流域，在如此之短的时间内，成功推行了如此大规模的分水制度变迁，在中国水分配历史上是首例，在世界水分配历史上也很难找到其他的案例。
总之，黄河五年不断流，具有重要的生态价值和经济价值，更具有深远的社会意义和政治意义，这是中国自己的独创经验，值得我们深入总结和理论思考，为全国各领域和地区所分享，使之促进中国水利治理的重大转型，积极应对中国水危机。
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