水利治理转型：从传统型到可持续发展型

 

　　黄河分水改革实践代表了我国水管理改革的方向

　　黄河凝聚了中国所有的水事矛盾，是中国水问题的缩影。黄河治理反映出的深层次矛盾，是我国当代治水面临的共性问题，即过于倚重工程技术治理，忽视社会治理和综合治理。黄河断流的历史教训，对于中国水管理也是具有普遍性的教训，即长期重视工程建设、轻视工程管理、忽视资源管理。反之，黄河防断流的成功及其经验，是中国治水变革的重大成果，也代表了中国水管理改革的方向。

　　我国未来水管理改革的方向是从工程建设为中心转向制度建设为中心，黄河的分水实践反映了这一改革趋向，黄河防断流的成功经验也是这一命题的最好诠释。整体来看，建国之后的50年历史，我国治水模式是以工程建设为中心的，修成水坝8万多座，堤防20万多公里，开展了人类水利史上最大规模的水利建设。工程治水模式特点是硬件投资过度，软件投资严重不足，工程建设超前，制度建设滞后，前者与后者严重不相匹配，也妨碍发挥前者的效益。

　　工程治水在建国之后的特定时期具有历史合理性，但是随着时代发展，过度依赖工程建设、外延式扩大资源供给已远非解决水危机的治本之策，传统的工程治水模式必然需要转型。

　　1998年发生特大洪水之后，在中央政府大幅度增加水利投入的同时，在水利部的带领下，我国治水还启动意义深远的治水变革，这就是从工程水利转向资源水利，从传统水利转向现代水利和可持续发展水利。这场变革的实质就是开展大规模的制度建设，以制度建设应对水危机，提高工程建设的效益。

　　黄河过去十几年的分水实践、特别是近些年的防断流实践，初步为我国大江大河的水管理体制改革指引了路径。具体包括：在缺水流域及时分配水量（初始水权），建立区域用水总量控制制度，这是流域水管理制度建设的起点；加强取水许可管理，将各级取水许可管理与区域用水总量控制相结合，这是制度建设的重要环节；实施流域水资源统一调度管理，有效落实区域用水总量控制，推动地方节水和精心管水，这需要流域机构发挥核心作用，也是制度建设的关键所在；积极支持水权转换的探索，作为区域解决新增用水的重要途径，这是制度建设的中远期内容。总之，黄河分水实践最重要的成功经验，也是未来大江大河大湖水管理制度建设的总体方向，就是根据2002年新水法的规定，全面落实已有的各项水管理法律制度，逐步在各大流域建立规范的水权秩序。

　　中国国家走向现代化，离不开水利的现代化。水利现代化的关键是水管理的现代化，其最重要的标志是制度化和法制化。实现水管理从传统到现代的转型，将水管理送入制度化和法制化的运行轨道，这是未来水利工作者的历史使命。为此需要开展大规模的制度建设，在所有的水相关领域建立有效、透明和可预期的制度安排，约束、激励和协调所有水相关利益者的水事行为，促使其更加资源节约和环境友好，促进节水防污型社会的形成，以人与人的社会和谐促进人水关系的自然和谐16.人与水的不和谐已经成为中国人与自然的不和谐最大挑战。人与水的不和谐源于人与人的不和谐。反之，人与人的和谐有助于人与水的和谐。人与人的和谐有赖于建立激励相容的制度安排。这是因为制度变迁最基本的功能和作用是节约成本，减小风险，激励合作。制度建设是人类对重大挑战的最有效率的响应。

　　黄河的分水实践，反映了我国水管理制度建设的重大进展；黄河水管理开展的大规模制度建设，指引了我国水管理改革的方向；黄河防断流成就的取得，也预示了我国治水变革的前景；黄河防断流是十分成功的，涉及人口之多，覆盖地域之大，调水效率之显著，是世界水资源分配历史上迄今为止最大规模的制度变迁；是由被动治黄走向主动治黄的重大转折点，是由传统治黄走向现代治黄的重要标志，也是中国水利治理从传统型走向可持续发展型重要起点。

 

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