水利治理转型：从传统型到可持续发展型
四、制度建设是防断流工作成功的关键
黄河防断流的成功，可以归因为三个方面：一是理念转变，在人与自然和谐相处的治水新思路指导下，提出维持河流健康生命的治河新理念，作为防断流工作的总原则；二是技术进步，大量的现代科技特别是信息技术和水文技术的应用，为水量统一调度提供了重要的科技支撑；三是制度变迁，对管理机构和机制做出了重大调整，全面实施了水量统一调度管理，全面落实了已有的水法律制度，制订和实施了数十项相关规章制度，建立了快速反应机制。这三个方面对于防断流的成功都不可或缺，其中又以制度变迁最为重要，是此项工作成功的关键。
对于黄河断流的原因我们持"体制失效说".自然因素是黄河断流的重要原因，但不宜夸大，因为自然变迁变化不大或者变化不足以断流。黄河断流的直接原因是人为因素，而根本原因是流域水资源管理不善和配置不当，断流现象背后的实质是流域水分配制度的失效。这是因为，在特定的资源约束和技术条件下，资源需求取决于激励，有效的激励来自有效的制度，而有效的制度是资源有效配置的关键。在90年代黄河断流愈演愈烈的深层原因，是黄河分水制度中普遍同时存在的三大失效：市场缺失；政府失灵；财产权失效。7它提供了一种反向或负面激励机制，鼓励各方争水，形成"水战争".水利治理模式的转型就是从反向或负面激励机制转向正向或正面激励机制，鼓励各方节水，形成"水均衡".在关于黄河断流的反思中，我们将"政策调整缓慢、制度建设滞后"，视为黄河治理与三门峡工程相并列的历史教训。如果说三门峡教训是由于人类对于自然规律的无知，那么黄河断流的教训反映了人类对于自身行为规律的怠慢和忽视，这一教训过去长期被中国水利界忽视。黄河治理之所以很难，一方面在于黄河是一个极其复杂的自然巨系统，人类认识自然和改造自然能力的有限，另一方面是由于流域管理涉及众多省份、众多部门，几乎和流域所有人的利益相关，因而利益格局十分复杂，其管理体制、制度安排相当之难。在计划经济时代，黄河的治理目标主要是防洪减淤，主要依靠工程技术治理是有效的。随着经济的转型，水资源利用的增加，黄河的治理目标又增加了水资源管理和水环境保护，仅仅是工程技术治理就难以解决问题了，既有的体制和治理方式就越来越失效。8在人类应对挑战的各种行为中，制度的确立与改进最具有根本性，它是人类成功应对挑战的结果，又是成功迎接进一步挑战的先决条件。
黄河断流是对新时期治黄工作提出的重大挑战，过去几年的防断流实践是对这一挑战的有力响应，这一响应的核心是确立和改进旨在激励相容的制度安排，调整各方用水行为，形成多赢的利益格局。同样是大旱之年，1997年断流长达226天，在1999年之后连续三个更为干旱的年份，由于引入了水量统一调度管理，黄河却没有断流。可见在自然条件同样不利、人们观念还没有根本转变、工程条件和技术手段变化不大的情况下，主要是管理体制的调整，使得断流很快大为缓解。黄河五年不断流成就的取得，主要是大规模制度变迁的成功，是克服体制失效的成功，是制度建设的成功，水量统一调度管理是制度建设的关键内容。
黄河的防断流实践是非常成功的制度变迁。通过实施水量统一调度，强化了区域用水的总量控制，确立了新的水权规则和用水激励结构。沿黄各省区对这一制度变迁做出了有效的响应，各种用水主体的行为随即发生了积极变化，至少有以下几个方面：
第一，沿黄各省区对于分水方案的违约率下降、履约率不断上升。1999年以来，个别省区长期超限额用水的现象开始扭转，山东省在过去的五年中，只有一个年份超限额耗水，内蒙古则在2003年，历史上第一次用水总量减到了限额以下（见附表3）。对于三个用水规模达到分配指标的省份（宁夏、内蒙古和山东），我们将其1987年以来的历年超耗水量百分比的变动趋势绘制在图4中，发现尽管整个90年代山东和内蒙古的超耗水比例都大于零，但是其变动趋势均为逐渐向零轴收敛，至2000年已经基本等于分配限额，之后除个别年份，基本都在分配限额之下。
而宁夏除个别年份，用水总量也都在分配限额之下。全河总耗用水量从1990年以来，一直保持在总分配限额之下。反映了全流域从"超水型"转向"节水型".黄河的分水方案执行的越来越好，黄河分水制度的有效性越来越高。不同的制度安排有不同的激励方向（正向或负向），也有不同的激励结果。
数据来源：根据附表3绘制。
第二，有力推动了沿黄各地区的结构调整，加快了节水型社会建设的步伐。首先是推动了用水结构的调整。1988～1998年地表水的耗用结构中，农业灌溉占92.0%，工业占5.1%，城镇生活占1.3%，而在1999～2003这五年中，农业灌溉下降至88.0%，工业上升至7.4%，城镇生活上升至3.2%，用水结构向合理的方向调整9.其次，促使沿黄省区（特别是超耗水省区）
量水而行，调整产业结构，限制高耗水企业的发展，调整农业种植结构。例如，宁夏已经加快了高耗水行业的节水改造，规划三产业结构比例（2000-2002年）由目前的4：49.8：35.8调整到2010年的10：40：5010.此外，沿黄省区还普遍强化了节水措施，加快了供水水价的改革步伐。这充分反映了有效的制度变迁具有节约成本的重要作用。
第三，流域用水效率提高速度加快，流域节水取得重要进展。整个流域在统一调度特别是2000年以后，各种生产用水的定额出现了非常明显的下降趋势，特别是农业用水定额大幅度下降。实施统一调度前的1997年，黄河流域平均GDP 耗水定额为560.17m3/万元，2003年平均GDP 耗水定额降至309.66m3/万元，比1997年降低44.7%.从1980年到统一调度前期间全流域万元GDP 耗水量年均下降8.11%，而统一调度以来则年均下降9.41%，由于实施水量统一调度管理，黄河流域的用水效率年均提高加快了1.3%11.由于节水具有累积效应和滞后效应，可以预期用水效率的提高还会进一步加快。黄河流域长期以来存在缺水断流与微观浪费低效并存的"悖论"，现在这一悖论正在被逐步打破。
第四，水量统一调度管理诱发了更多的制度变迁，推动了水权市场的探索。黄河上中游的内蒙古和宁夏等超耗水省份，面对水权总量约束的硬化，转向从优化配置已有水权中寻求出路。目前，宁夏、内蒙两省区开展了五个水权转换试点，通过农业节水，将节余水量有偿转让给工业项目，已经取得了一定的社会和经济效果。宁蒙地区的水权转换试点，是统一调度诱发的新的制度变迁，是从2000年水权与水市场的理论讨论以来，我国实践中真正意义上水权市场的开始12，对于我国市场经济条件下的水权制度建设具有深远意义。
黄河流域为防断流推行的大规模制度变迁，在短短的几年时间里，已经使黄河流域各省区用水主体的行为（包括取水、用水、节水、交易水的经济行为）发生深刻改变。黄河流域的水资源分配和利用开始被送入良性轨道，沿黄各省区将不再从向中央要水、中央补贴调水中寻求出路，转而主要依靠自身节水和水权优化配置中寻求出路。表1对黄河流域分水制变迁前后的变化做了归纳，从中不难发现，制度建设产生了巨大的收益和广泛的正外部性，它是黄河防断流成功的关键所在，也形成今后分水制度变迁的自主动力机制与自身发展逻辑。
注：本表作者系根据调研报告整理。
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