从获益能力审视自然资源收益分配

    摘要

　　获益能力理论关注权力等政治、政策和社会因素对利益分配的影响，将政治和政治制度作为市场存在和发挥功能的内生性因素，将生产和交换置于社会关系和社会阶层中来研究。获益能力之间可以相互影响，具有一定的替代性。某种能力的稀缺性越高，就越难以被替代，就可能成为主导能力，不仅保持了自身很高的获益，也控制了其它能力的获益。获益能力是比产权更广泛的一个概念。

　　一段时期内，各地高菜价和卖菜难并存，刺痛了国人的神经，人们追问，“钱到底流到哪里去了？”事实上，这个问题在其它自然资源产品的商品化过程中也广泛存在，但不论是媒体，还是科研论文对自然资源利用中收益分配的解剖是不足够的。多数关注仍然停留在产权这一单一的控制机制上，似乎解决了资源产权，就解决了自然资源的保护和利用问题。

　　可现实恰恰表现为，大量分散的小生产者，如奶牛养殖户、蔬菜种植户、林农、蜂农等，即使拥有了资源的稳定产权，仍然分享不到资源收益的合理比例。最普通的本地老百姓是事实上资源的直接利用者和保护者，如果他们在资源全部收益中不能得到一个合理比例，如果大比例的资源收益流入掌握社会关系和资源配置权力的人的腰包里，这些非市场价值创造者从市场中掠取得越多，资源经济的贫血状况就会越严重，破坏式的资源开发利用或短期行为就会泛滥，自然资源的保护和可持续发展就只能沦为理论上的空想。

　　获益能力理论(TheTheoryof　Access)的核心是分析源自某种自然资源的产品，从其采集、加工到最终的消费，这整个链条中涉及哪些利益相关者，不同的利益相关者凭借什么手段、采用什么机制最终获取利益。获益能力不仅包括资本、市场介入、技术和知识，而且包括制度、政策、社会地位和社会关系等。获益能力理论关注权力等政治、政策和社会因素对利益分配的影响，将政治和政治制度作为市场存在和发挥功能的内生性因素，不再将市场视为独立于政治和社会文化背景之外的竞技场，将生产和交换置于社会关系和社会阶层中来研究。

    获益能力理论及其价值体现

　　作为资源管理的政策分析工具，获益能力理论在揭示真实的政治、社会环境中的资源利益分配路径时，其价值至少可以体现在宏观、中观和微观3个层面。

　　获益能力理论作为资源管理的政策分析工具，在揭示真实的政治、社会环境中的资源利益分配路径时，其价值至少可以体现在以下3个层面:

　　在宏观层面，可以帮助政府等管理机构认识到全球化背景下，国际政治力量等国际制度性能力对本国资源经济的引导或阻碍，对资源国际贸易中的国家间利益分配的影响，从而调整国内制度性能力的方向。

　　在中观层面，可以帮助我们认识各种资源产业之间由于能力禀赋和授予不同存在的差异。从影响利益分配的能力结构入手，寻找因地制宜地促进较弱势的资源产业发展的对策。

　　在微观层面，可以帮助我们理解资源链条上下游各环节参与者之间的能力差异，分析影响收益分配的能力结构，发挥政府政策的调节作用，特别是保障普通生产者的利益分配。也可以帮助我们理解参与者群体间微观个体的差异，促使我们想出更好的办法来提高参与者群体的平均能力。

　　普通生产者要想获得相对合理的资源收益比例是一项异常艰巨的任务，特别是对于经济欠发达的地区和国家而言。人们要获得公平的资源收益，会受到政治、经济和文化背景下形成的各种限制条件的真实约束，其中更是充斥了寻租、盗取等非法行为。

　　时任未来资源研究所(Re－sourcesfor　theFuture，RFF)研究员的JesseC.Ribot根据多年来对非洲、亚洲、拉丁美洲等各地自然资源管理的研究，针对森林资源的分权、自由化和基于社区的管理改革，提出当地群体对森林的产权(accessto　forest)不能最终保证他们从贸易中获得公平的利益。他进一步强调，以产权为导向的资源管理方法对促进当地的发展是不足够的，除非能同时促进市场能力和其它机会，产权或者其它形式的对资源的直接控制不足以使当地人从森林或者其他资源中获得足够的利益。

　　在这些研究的基础上，Ribot提出“获益能力是关于一个人或组织获得利益的所有能力的集合，包括基于权利的能力(如自然资源、知识、技术、资本等)，基于权力的能力(如社会地位、社会关系等)，以及基于个人能动性的能力(如市场能力、企业家才能)。社会和法律禁止的行为，如压制和欺骗也对获益能力有着重要影响。

    外围获益能力决定了利益分配游戏规则

　　笔者认为，可将获益能力的组成结构理解为“一组能力束”，根据其与利益产生关系的密切程度，获益能力分为两层:核心能力是直接的获益能力，包括资本、劳动、自然资源、市场、技术和知识；外围能力是间接的，可以显著影响内层能力，从而影响价值产生和利益分配的能力，存在于政治和社会文化范畴，包括法律政策、国际政治力量、社会地位和关系、文化和习惯习俗等。

　　内层获益能力的构成多是生产要素，诸如资源、资本、技术、劳动、知识，因此不再赘述。内层获益能力与价值的创造过程、分配过程均有关。但外围获益能力在某种程度上决定了利益分配游戏的规则，决定了尽管某些参与者并非主要的价值创造者，却可以分得比创造者更大的利益蛋糕。换而言之，外围获益能力包括了那些对利益分配起到主导或控制的能力。主要包括以下获益能力:

　　法律和各种政府政策。政府通过各种政策手段调整资源的配置和利益的分配。政策影响到经济主体的成本利润、经营风险和竞争壁垒等核心。政府通过政策调节，可以决定利益分配的大格局，影响各类相关主体在利益分配中的谈判能力。政策是相关利益群体争夺的对象，同时相关利益群体间博弈力量的对比关系决定了政策的走向。

　　例如，为了控制采伐，许多国家的政府林业管理部门都对木材采伐和经营实行了采伐限额和运输、销售许可证制度。获取许可证需要满足一定的条件，而这些条件通常仅仅制约了当地人，却不会对那些中间人或拥有政府关系的人士构成障碍。此类政策的结果往往是使森林所在社区总体上处在一种不良的政策环境中。

　　对尼泊尔Lokta(一种灌木)手工纸的相关研究表明，政策有效地促进了收益的公平分配，社区林业、社区企业、国际市场开发和公平贸易4项政策很好地维持了产业增长、分配公平和资源保护三者之间的平衡。

　　基于权力的社会地位和社会关系。社会结构或社会组织间关系的隐性资源配置能力，对于建筑在情理基础而非法理基础上的多数欠发达国家和地区意义尤为重要。由于法律制度不健全，社会、政治的不平等传递到经济领域，形成相互强化的不平等陷阱。其中，基于权力的地位和社会关系是重要的获益能力，发挥了重要的资源配置作用。在真实的市场环境中，利益获取要通过市场交易来实现。获益机制和手段包括可利用的资金、市场信息、与其它角色之间的商业联系、与政府部门的特殊关系等。这些获益能力可以使那些参与商品链的角色在并不持有产权的情况下，仍可以借助多种合法或者非法的手段获取利益，最终那些具有多种社会关系、信息等优势的商人或拥有资源配置权力的官员从资源产品中获取了过高比例的收益。

　　非显性制度的风俗习惯。由于其制度的内生性，往往有着高稳定度、低建立成本和有效的行为约束能力，这对于很多欠发达地区来说具有特别的含义。我们注意到，的确有一些地区，虽然不具备完善的社会政治经济制度，没有制定先进的资源保护政策，但依靠村规民约实现了这一功能。在崇尚科学规范管理的当代社会，如何发挥风俗习惯的力量，对其予以尊重、保留和发扬，既值得管理者思考，也需要自下而上的智慧和行动。

　　文化。丰富的文化积淀和内涵可以明显提高产品的稀缺性，影响产品的供需关系，实现高附加值。工业化阶段，产品同质低价竞争比较普遍，文化在克服低水平发展方面具有重要价值。如笔者对中国黄山地区太平猴魁的获益能力研究显示，历史悠久的茶文化是太平猴魁茶叶生产者重要的获益能力。茶农的各种获益能力间比较平衡，最终促进了产业增长，维护了利益的较公平分配，促进了茶叶资源的可持续发展和利用。

　　国际政治力量。全球化背景下，在资源产品的国际贸易中，国际政治力量左右利益分配格局的影响正日益深刻。如欧洲国家NGO组织反对非洲的非法木材砍伐活动，呼吁不可持续的砍伐正在破坏热带森林，要求欧洲各级政府制定更一致和更严格的热带木材采购政策。上述欧洲国家的政治行为影响了非洲木材商品链的基础及其经济主体的获益能力。

    具体获益能力的分析必须在宏观环境中进行

　　一般来说，任何一种利益格局的形成都是各种获益能力共同作用的结果。经济主体通常在各种获益能力比较平衡的情况下，可能得到较高的资源收益。

　　获益能力之间可以相互影响，具有一定的替代性。某种能力的稀缺性越高就越难以被替代，就可能成为主导能力，不仅保持了自身很高的获益，也控制了其它能力的获益。

　　具体获益能力的分析必须在一定的政治、经济和文化的宏观环境中进行。一般来说，任何一种利益格局的形成都是各种获益能力共同作用的结果。经济主体通常在各种获益能力比较平衡的情况下，可能得到较高的资源收益。在分析各方面因素时，研究者需要始终关注影响不同经济主体得到、维持和控制利益的途径及其微观动态过程。

　　个体生产者、小农在和具有规模和组织化的企业竞争时，内层生产要素类的获益能力是不具有竞争优势地位的，而是先天劣势。如果决策者听之任之，那么内层能力束的结构注定了小规模生产者参与市场交易获取利益过程中的劣势。

　　如果我们将外围能力作为杠杆，可能影响并改变内层能力束对小农的约束。其中，政府实施的法律法规、政策可以成为关键杠杆能力。政策有可能赋予小农公平的资源初始分配，实施倾斜优惠政策、促进其市场能力的提升，降低科学管理的高门槛，调动隐性社会制度的力量，增加小农在资源利用中的参与空间和可能，最终目标是实现对内层能力束的去约束。这些政策和行动的最终目标，是为了资源的可持续保护和利用，争取建立更为公平的资源经济，改变受大资本和权力左右的自由市场经济不会自发实现的公平利益分配。通过保护小农等初级生产者的经济收入和资源保护动机，促进自然资源的可持续利用和保护。

    获益能力是比产权更广泛的一个概念

　　对比获益能力与产权，可以发现3个显著区别:

　　第一，能力比权利范畴大。能力不完全随主体产生，能力可以产生于参与者之间各种社会关系的互动，也可以由宏观法律政策、文化等赋予，可以没有明确的权属关系。获益能力关注的是哪些人在什么时间，通过什么方法达到了什么目的；而不像产权只关心权利关系。

　　第二，获益能力不要求像产权一样被法律、社会习惯习俗所认可，也不要求具有社会公识性。它可以包含在法律限度内，也可以是基于权力而非权利的获取途径。权利并不是利益获取、控制、维持的唯一途径，暴力和窃取同样是获取能力。获益能力只要事实能够证明就可以，不需要任何清晰的社会认同。

　　第三，获益能力可以是隐性的、不明确的和动态不稳定的。获益能力是各种政治、文化、经济、社会机制的函数。这些因素总是在不断变化着，并不总是能够明确识别的，这就导致了获得资源的权力及其内容的变化。获益能力强调的是一群参与者运用一切政治、社会、经济手段以获取利益的能力。因此它关注一群参与者的利益分配，影响分配格局的能力不都是有明确产权归属的要素。

　　总之，获益能力是比产权更广泛的一个概念。资源产权和其它要素产权只是资源获益能力中的一部分，难以主导或控制资源收益的全部分配。换而言之，政府仅靠调整产权关系是难以解决现实环境中错综复杂的利益分配问题的。

　　在目前的应用范围内，获益能力理论直指资源经济中的分配问题，旨在描绘影响资源开发利用的利益分配格局是如何形成的，提示我们关注参与分配的要素能力和主导、控制分配的政治和社会性能力。分配的范畴既包含了国家间、区域间的利益分配，也包含了国家内部产业间的利益分配，当然还包括了产业链条内部的利益分配。这一理论可以成为我们研究资源分配问题的有力工具。

　　                        作者单位:中国人民大学环境学院环境经济与管理系