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关于林业碳汇项目实施的法律思考

发布日期:2012-1-11 13:51:08 作者:陈英 出处:法制日报

  国务院新闻办于2011年11月22日发表了《中国应对气候变化的政策与行动(2011)》白皮书。该白皮书指出:中国在“十二五”期间,将从扎实推进低碳试点,控制非能源活动温室气体排放,逐步建立碳排放交易市场,增加碳汇等11个方面推进应对全球气候变化的工作。同时,近期中国频繁出台多项环保政策,围绕节能减排方面就有两项重要政策,分别是《“十二五”控制温室气体排放工作方案》和《“十二五”全国环境保护法规和经济政策建设规划》。中国政府还提出了三个约束性指标,如植树造林,2015年森林覆盖率提高到21.66%,森林蓄积量要增加6亿立方米,增加森林碳汇,促进林业碳汇(林业碳汇是指通过实施造林再造林和森林管理、减少毁林等活动,吸收大气中的二氧化碳并与碳交易结合的过程、活动或机制)的健康有序发展。这些都彰显出中国政府推动低碳发展、积极应对气候变化的决心。

  近十年来,以森林为核心的碳汇项目已经成为控制全球温室气体排放措施的重要方式。这种由法律创设出来的虚拟交易模式是实现森林生态价值补偿的有效市场途径。目前已有迹象表明生物多样性正在对气候变暖做出反应。应当对林业碳汇的交易行为加以监管,以防止对环境造成不良影响。可以通过三个机制达到林业碳汇和生物多样性协调发展的“双赢”。

  环境影响评价制度

  首先是建立林业碳汇项目实施前的生物多样性环境影响评价制度。2002年我国颁布了《中华人民共和国环境影响评价法》,明确规定国家根据建设项目对环境的影响程度,对建设项目的环境影响评价实行分类管理。随着全球应对气候变化行动的深入,林业碳汇项目对生物多样性的影响并没能随之在我国的环境影响评价法中得到体现。林业碳汇项目环境影响评价是指对林业碳汇项目可能造成的环境影响进行分析预测,对拟建的碳汇项目进行经济和技术论证,以有效地减少碳汇项目对环境的破坏。主要目的在于针对林业碳汇项目,评价其对生物多样性及生态系统产生的影响,提出科学可行的生态建设方案,协调经济发展与生物多样性保护的可持续发展之间的关系。

  为进一步完善生物多样性保护制度,在实施林业碳汇项目前,应在环境影响法律制度方面考虑:一是在实施林业碳汇项目前,应当采取适当程序,对该项目可能导致的生物多样性破坏程度进行环境影响评估。二是采取适当措施,以期避免或尽量减轻林业碳汇项目可能对生物多样性产生严重不利影响的环境后果。三是凡经科学论证属于不利于生物多样性保护的林业碳汇项目,应向林业主管部门或当地政府提出处理意见。四是应允许公众参与林业碳汇项目中的生物多样性环境影响评估程序,起到监督的作用。

  生物多样性动态监测

  其次是建立林业碳汇项目实施中的生物多样性保护动态监测制度。《中华人民共和国环境保护法》第11条对环境监测作了原则性规定。国务院环境保护行政主管部门建立监测制度,制定监测规范,会同有关部门,组织监测网络,加强对环境监测的管理。环境监测是指对环境信息的捕获、传递和综合分析的过程,是及时掌握和评价环境质量状况的重要手段。

  在林业碳汇项目实施过程中,只有随时掌握现有生物多样性保护的动态信息,才能减少和消除生物多样性丧失,从而有效地维持生态环境的平衡。一是查明林业碳汇项目中对维持生态环境平衡的重要的生物多样性组成部分,并详细列出来。二是对保护和持续利用生物多样性产生或可能产生重大不利影响的林业碳汇行为进行监测。三是建立林业碳汇项目实施中有关生物多样性资源的信息、数据的共享机制,不断提高生物多样性保护工作的整体水平。四是尽快健全林业碳汇项目中的生物多样性监测体系,特别是生物品种单一及本地物种基因污染的监测和影响评估。全方位对林业碳汇项目的生物多样性保护进行动态监测,以期实现生物多样性的成功保护。

  建构相关法律责任

  最后要制定林业碳汇项目中破坏生物多样性的法律责任。在林业碳汇项目中,破坏生物多样性的法律责任是指:违反法律规定,在林业碳汇项目实施过程中对生物多样性造成破坏,所依法应该承担的法律责任。对造成生物多样性严重破坏的单位或个人,分别情况使其分别承担民事责任、行政责任或刑事责任。

  一是林业碳汇项目中破坏生物多样性的民事法律责任。林业碳汇项目中破坏生物多样性的民事法律责任是指民事主体违反法律规定或合同约定,对生态环境或他人的财产造成损害而应承担的不利法律后果。目的是填补受害人的损失。由于林业碳汇项目实施中破坏生物多样性的民事法律责任特殊情况,承担民事责任的方式应主要有停止侵害、排除妨碍、赔偿损失、支付违约金、赔礼道歉方式。

  二是林业碳汇项目中破坏生物多样性的行政法律责任。在林业碳汇项目中,公民、法人或者其他组织拒不履行生物多样性保护法律、法规规定的义务,或者从事了生物多样性保护法律法规所禁止的行为,并具备了违法行为的构成要件,就应接受不利的法律后果。对违反生物多样性保护相关法律法规的行为人可以依法使其承担行政法律责任,可以采用以下的行政处罚方式:通报批评、责令改正、责令限期改正或者恢复原状、责令停止违法行为、罚款等。

  三是林业碳汇项目中破坏生物多样性的刑事法律责任。林业碳汇项目中破坏生物多样性的行政法律责任是指行为人实施违反生物多样性法律规定的行为,情节严重,应受刑事制裁的法律责任。在生物多样性方面的刑事责任并没有单独的规定,而刑法解释中也无参照适用的解释,所以,生物多样性的刑事责任方面就无具体的适用依据。因此,应对生物多样性违法行为的刑事责任加以相关的规定,如将生物多样性生态补偿的物资补入挪用特定款物罪的犯罪对象中,并把其作为挪用公款罪的加重情节;再如对妨害生态环境建设、恢复的生物多样性行为也应根据情节规定刑罚等。

  通过对林业碳汇项目实施的全过程进行监管,使作为应对气候变化重要途径的林业碳汇,在有效减缓全球温室效应的同时,有利于项目实施地的生态环境系统以及生物多样性的保护。综上所述,发展碳汇项目须兼顾并协调生物多样性的保护,才能实现林业碳汇和生物多样性的可持续发展,才能真正地实现环境保护与经济发展的共赢。

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