专家:治霾应把联防联控融入《大气污染防治法》

　　国庆长假过后，如果你恰巧坐火车从广州回北京，一定会对雾霾的区域性特点感受颇深。10月9日，环境保护部发布的全国城市空气质量日报显示，沿着京广铁路一路向北，广州、长沙、武汉、郑州、石家庄、北京的AQI指数分别为88、129、109、227、436、379。

　　在国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长常纪文看来，联防联控是解决当前我国区域性大气污染问题的重大措施。围绕这一点，他对《大气污染防治法》（修订草案征求意见稿）（以下简称“征求意见稿”），从立法体系、立法目的、基本政策、立法体例、监管模式、监管体制、法律制度、法律机制和法律责任等9方面， 阐述了自己的看法。以下是记者与他的对话。

　　1立法体系

　　加强与相关法律、规划衔接，由管控型向共治型立法转型

　　环境报：当前我国大气污染联防联控规范体系建设存在哪些问题？

　　常纪文：实事求是地说，当前区域雾霾的严重性已超越了《环境保护法》和《大气污染防治法》制定或者修订时的立法预期。

　　首先，现行《环境保护法》和《大气污染防治法》缺乏与《节约能源法》、《可再生能源法》等能源法律在能源污染控制方面的衔接机制，新修订的《环境保护法》仍侧重于点源控制，没有建立全面的能源总量控制制度，对臭氧排放控制规定不足，对导致酸雨污染的氮氧化物以及对灰霾和光化学烟雾的排放控制规定还处于初级阶段。长期的地方保护主义和区域经济持续高增长，也使污染突破了环境承载能力，导致大范围的跨区域雾霾发生。

　　其次，虽然近年出台了一系列措施，由于缺乏现行环境法律的明确规范和指引，对区域联防联控难以作出系统性的体制和制度安排，对于区域纠纷和环境侵权难以做出适法评判和处罚，因而其规则适用性功效存在明显欠缺，且效力低于法律。

　　环境报：如何完善联防联控体系？

　　常纪文：学者们普遍认为，《重点区域大气污染防治“十二五”规划》、《大气污染防治行动计划》以及2014年出台的考核规则等规范接地气，且符合中国环境保护实际，因而实施效果比《大气污染防治法》的效果要好得多。

　　当前，应借修法契机，开展监管体制、监管制度和监管机制的创新工作，建立点面结合、区域和行业管理相结合的新型大气环境管理体系。

　　考虑到雾霾的防治需要有一些特殊的制度和机制，如果修改后的《大气污染防治法》对区域大气污染联合防治规定得很原则，应当考虑制定专门的《区域大气污染联防联控条例》或者《区域雾霾防治条例》。

　　若修改后的《大气污染防治法》转型很彻底，《区域雾霾防治条例》的制定急迫性就不是很明显。

　　另外，还应当坚持通过节能减排实现气候变化减缓要求的双赢模式。为此，修订《大气污染防治法》应当为《气候变化应对法》的制定留下接口。

　　环境报：区域合作在法制机制上还存在哪些问题？

　　常纪文： 一是区域大气污染防治的自然属性与我国行政区域管理的社会性严重脱节，加上硬件缺乏或闲置，很多区域监测网络设施难以发挥应有作用；

　　二是除了《京津冀及周边地区落实大气污染防治行动计划实施细则》属于中央主导的强制性区域合作外，其他的区域合作缺乏国家强制规则支撑，难以实现全覆盖，甚至像安徽、河南、湖北、江西等地至今还未进入相应的区域大气污染联防联控机制之中；

　　三是缺乏中央统一强力指导，不同区域合作体制、制度和机制不仅有不同点，还有重大区别，难以实现有机统一。

　　2立法目的

　　防治区域大气污染对保护和改善环境空气质量具有重要意义

　　环境报：为什么一定要将防治区域大气污染的重要意义写入立法目的？

　　常纪文：由于2000年《大气污染防治法》修改没有预计到大气污染会演变得如此严重，因而未将防治区域大气污染的重要性写入立法目的。立法目的对基本原则、基本政策、法律制度的设计具有重要指导作用。当前，我国大气污染呈现出既有点源的局部污染，也有各行各业产生的大气污染物经过复合或者叠加而形成的区域污染特点。因此，在立法目的中体现区域大气污染控制的重要性及意义很有必要。

　　3基本政策

　　增加涉及经济、社会、环保的区域一体化规定

　　环境报：环境保护进入新的瓶颈期的主要原因是什么？

　　常纪文：现有的以行政区划和行业为对象的分割管理模式造成资源难以得到有效整合，资源分配效益最大化的结果难以实现，有利于环境污染整体防治和生态环境整体保护的一体化产业结构和布局难以形成。必须通过经济、社会和环境保护区域一体化措施，从更大范围优化产业结构，优化管理和人力资源配备，优化自然资源配置，统筹环境保护工作。

　　京津冀一体化的形成与发展和长三角、珠三角一样，是对现行分割式发展模式的重大突破，是对现行生产、生活模式的新发展。

　　环境报：区域一体化会对大气污染防治带来哪些积极影响？

　　常纪文：当前，社会各界对各城市工业产业结构的部署还是有意见的。譬如，经济发展规划还是以地级市为单位进行，很多地级市甚至县级区域都想保留自己的水泥厂、火电厂、冶炼厂等高耗能、高污染企业。

　　通过一体化规划，大力发展整个地区的交通网络和物流业，使那些做大做强的企业也能够超越行政区域界限，提供跨区域服务，从而克服以前因为交通不方便和物流不发达导致的各个区域产业结构小而全，但创新、竞争、环保能力弱的现象。

　　建议在征求意见稿第三条增加第三款，即“国家鼓励各级人民政府通过区域一体化的规划和措施，优化区域内产业结构和布局，减少区域内大气污染物的排放。”

　　4立法体例

　　使区域大气污染防治成为贯穿整部法律的主线

　　环境报：应对雾霾区域化特点，立法体例应该作哪些调整？

　　常纪文：雾霾防治需要采取多方面、相互协同的措施，但最终还得依靠一般的大气污染防治法律制度和机制。因此在体例设计方面，建议如下：

　　总则的基本原则、基本方针、基本政策等条款，需体现控制区域大气污染的要求。

　　在监督管理和社会监督部分，大气环境管理的制度和机制设计应当考虑污染的区域化特点和要求，如政策环评、规划环评、项目环评、“三同时”制度、排污许可与排污权交易、总量控制、区域限批、排污收费、现场检查、有奖举报等。

　　把雾霾防治局限于重点区域不太科学，考虑将征求意见稿第五章标题改为“区域大气污染防治”，不过仍可以把重点区域大气污染防治作为重点规范的内容。

　　在法律责任部分，设立专门的大气污染联防联控的法律责任，如针对信息通报、联合执法等方面设立一些新的责任。