是先修《环保法》还是先改生态环境管理体制？

本报记者王玮 姚伊乐

“凡属重大改革都要于法有据”，习近平总书记今年2月在中央全面深化改革领导小组会议上掷地有声地说。

“过去一年是本届政府依法履职的第一年”，李克强总理近日在全国两会上做政府工作报告时如是说。

依法改革，依法履职，对环境保护领域意味着什么？

恰逢《环保法》修改的关键时期，我们无法回避这样一个重大问题：究竟是先修改《环保法》，还是先改革生态环境管理体制？

如果先修改《环保法》，能否为未来的生态环境管理体制改革留出足够的法律空间？或者，干脆在《环保法》中对理想中的生态环境管理体制进行较为超前的安排？

如果先对生态环境管理体制进行顶层设计，作出较为彻底的改革安排，在此基础上，有的放矢地修改《环保法》，然后，再依法改革，会不会跟现有的《环保法》修改时间表，发生冲突？

要回答以上问题，我们需要了解现行《环保法》出台的背景，当前生态环境管理体制的特点，以及严峻环境形势下对生态环境管理体制机制的现实需求。

随着我国生态环境形势的日益严峻、复杂、综合化，计划经济体制下形成的生态环境保护管理体制已越来越不适应当前的管理需求。基于此，党的十八届三中全会《决定》明确提出了“山水林田湖统一监管”的改革方向。

作为生态文明建设的主阵地，环境保护部贯彻《决定》精神，将建立起从再生产全过程着手，形成从山顶到海洋，从天上到地下的所有污染物严格监管制度和一体化污染防治管理模式。

此言一出，社会舆论纷纷猜测环保大部制改革的时间表和路线图，有媒体甚至勾勒出环保大部制的轮廓。

在新一届政府空前强调改革，也不断强调要依法治国、依法行政的大背景下，正在修改的《环保法》能否对生态环境管理体制改革需求做出必要回应，使其于法有据，从而为生态文明建设扫清体制障碍？我们无限期待！

无论是《环保法》修改，还是生态环境管理体制改革，都必须立足于这样的出发点：什么样的生态环境管理体制改革有利于守住生态环境安全的底线，有利于守住民众对环境质量要求的底线，有利于守住建设美丽中国的底线？

《环保法》奠定了管理体制基本模式

在日益严峻的环境形势面前，现行体制需要进行较为彻底的改革

《环保法》第七条 国务院环境保护行政主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理。

县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门，对本辖区的环境保护工作实施统一监督管理。国家海洋行政主管部门、港务监督、渔政渔港监督、军队环境保护部门和各级公安、交通、铁道、民航管理部门，依照有关法律的规定对环境污染防治实施监督管理。

县级以上人民政府的土地、矿产、林业、农业、水利行政主管部门，依照有关法律的规定对资源的保护实施监督管理。

北京理工大学法学院教授、环境法研究所所长罗丽告诉记者，“根据现行《环保法》的规定，我国实行的是以行政区域管理为核心、国家与地方双重领导的环境保护管理体制。国家和地方分别设立‘环境保护行政主管部门’，对全国环境保护工作和本辖区的环境保护工作实施统一监督管理。”

三十多年间，我国环保部门经历从无到有、从临时到常设、从非正式到正式、从部委归口管理部门到国务院直属机构再到国务院组成部门的演变过程，其级别也在逐步升高。这种变化表明环境保护参与宏观决策的能力不断增强，有助于进入国家经济社会生活的主干线、主战场和大舞台。

然而，毋庸讳言，现行的生态环境保护管理体制已越来越不适应环境保护工作的需要。特别是当前，我国生态环境形势依然十分严峻，突出表现为国土空间开发过度、资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化等问题。公众环境意识空前觉醒，对生态环境质量的要求越来越高。

影响这些问题解决的深层次障碍之一，就是环境治理体系不完善、监管体制不顺畅、保护机制不健全。现行生态环境保护管理体制权威性和有效性还不够，部门职能分散交叉较为突出，政出多门、权责脱节、力量分散、重复建设等问题突出，影响了行政效能，削弱了环境监管合力。基层监管能力薄弱，甚至还存在“小马拉大车”的现象，不能适应政府职能转变的需要。

现行管理体制造成统管管不了，分管管不到

赋予环保主管部门具体职权是修法面临的主要问题

“统管与分管相结合”模式，容易造成职责不清、推诿扯皮等问题

罗丽指出，这种模式的主要弊端是统一监管与部门分工负责管理的关系和职责不清，导致在管理环境问题方面，出现了统一监管部门“想管却不能管”，而其他有关部门抱着“可管可不管”态度，不仅不有效配合统一监管，反而相互争夺权力及关联利益、相互推诿监管责任等奇怪现象，这也是我国环境问题不断恶化的症结之一。

北京大学法学院教授汪劲也认为，在现实中，环保统一监管和分工负责的管理体制表现为“统管管不了，环保的统一监管部门没有能力统一监管；分管管不到，分部门管理则各立山头、条块分割。”

持同样看法的还有上海交通大学环境资源法研究所所长、中国环境资源法学研究会副会长王曦，在他看来，“环保部门虽然名义上是环境保护工作的统一监督管理部门，但‘统管’权似乎仅限于‘污染减排和排污收费’，并没有统一监管机构的权威。”例如《草原法》第八条规定：“国务院草原行政主管部门主管全国草原监督管理工作。分管部门根据某些环境单行法律的授权，在其分管的环境事务中拥有几乎完全的“主管”权，在这种情况下，环保部门面对这些“主管”部门，如何进行“统管”？类似的例子举不胜举。

权责不清晰，程序方法不具体，强制执行等执法权限力度不够

汪劲认为，目前，国务院环保主管部门职权范围内所涉及的领域非常广泛，包括执行工业污染防治、城市环境综合整治、自然生态保护以及中国承担的有关全球环保义务事项。具体而言有对大气污染、水污染、土壤污染以及有害废物、有毒化学品、噪声、振动、恶臭、放射性、电磁波辐射等污染的控制，对生态环境、生态农业、海洋环保和自然保护、野生动植物、濒危物种监督管理等。

涉及这么多领域，责任却很模糊，特别是具体的法律规范中并没有为环保部门设计行使统一监督管理具体的方式和程序。

全国人大法制工作委员会研究室副主任梁鹰认为，立法应该能具体则具体，能明确则明确，凡是法律能够规定进去的内容，全部要规定进去，不要等到配套法规落实。

因此，赋予环境保护主管部门具体职权、行使权力的程序和具体方法、以及强制执行权等，是修订《环保法》时所面临的重要问题。

地方政府环保责任缺失、双重领导体制安排，使得地方环保部门很难依法独立监管

《环保法》第十六条虽然规定“地方各级人民政府，应当对本辖区的环境质量负责，采取措施改善环境质量”，但却没有规定确保地方各级人民政府严格依法对本辖区的环境质量承担相关法律责任的具体制度，使环境保护管理体制安排几乎被架空。

罗丽认为，正是地方环境保护主管部门的双重领导体制，使其既从属于国家环境保护主管部门，也附属于地方人民政府。

在这种双重领导体制安排之下，势必会出现以经济增长为中心的地方人民政府，轻易干预地方环境保护主管部门的工作，却无需承担环境责任的现象普遍发生。

国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长常纪文特别强调，也要把地方党委纳入环境保护的责任体系。

从这个意义上说，我们真的应该是“请市长下河游泳”，或者“请市委书记下河游泳”，而不仅仅是“请环保局长下河游泳”。

《环保法》共有四十七个条款，但其中规定有关部门监管职权的有十九个条款，涉及授权的条文占到全部条文的三分之二，但涉及政府环境保护责任的条款却只有三个。这也充分反应了权力与责任的严重不匹配。

管理体制能否做出科学安排，检验修法成效

明确政府环境保护责任条款，是决定修法是否到位的重要考察内容之一

提请第十二届全国人大常委会第五次会议的《环境保护法修订案（草案）》（三审稿）第六章法律责任设置十一个条款，共有八个条款是规范企业的环境法律责任，一个条款规定了接受委托为建设项目环境影响评价提供技术服务的机构的法律责任，一个条款规定了各级人民政府及其有关部门的直接负责的主管人员和其他直接责任人员的法律责任。

罗丽认为，从立法技术来看，第六章法律责任的设置应与前五章相关规定保持一致。具体而言，从《环境保护法修订案（草案）》（三审稿）来看，第二十二条虽然规定了“国家实行环境保护目标责任制和考核评价制度。国务院和地方人民政府将环境保护目标完成情况，作为对本级人民政府负有环境保护监督管理职责的部门及其负责人和下级人民政府及其负责人的考核内容。考核结果应当作为对考核对象考核评价的重要依据，并向社会公开”。

但是，在第六章“法律责任”部分并未明确规定未完成环境保护目标的责任主体的法律责任，其结果是第二十二条的规定依然是纸上谈兵。

再如第二十四条虽然规定“地方各级人民政府应当采取有效措施，遏制环境恶化，改善环境质量。未达到国家环境质量标准的重点区域、流域的有关地方人民政府，应当制定限期达标规划，并采取措施按期达标”，但是，第六章“法律责任”部分并未明确规定“地方人民政府限期质量仍然不能达标”的法律责任，其结果也是纸上谈兵。

再如第二十五条虽然规定“各级人民政府对具有代表性的各种类型的自然生态系统区域，……应当采取措施加以保护，严禁破坏”，但在第六章“法律责任”部分也并未明确规定各级人民政府未采取措施导致破坏的法律责任，等等。

不过，3月9日，全国人大常委会法制工作委员会行政法室主任袁杰在新闻发布会上称，《环境保护法修订案（草案）》（三审稿）中强化了政府责任，规定行政机关有违法行为，造成严重后果的，主要负责人要引咎辞职。

当务之急要突破利益固化的藩篱

部门利益服从整体利益，既是管理体制改革的核心问题，也是修法之关键

解铃还须系铃人。现有的生态环境管理体制是在现行法律框架下形成的，所以，必须统筹考虑《环保法》修改与生态环境管理体制改革，从法律的源头赋予各级政府、环境保护部门清晰的权力与责任。

理想很丰满，现实很无奈。真正改革起来，障碍重重。长期以来，各个分管部门之间存在大量职权交叉和利益关联，使得监管机制运行不畅，行政资源不能共享，导致了整个生态环境执法监管的高消耗、低效能、低产出。

因此，一个水力罐车跑一路，尘土扬一路，泥渣掉一路，配套法规、规章几十部，但始终无法管好，也就不足为奇了。

两会期间，在谈及人大常委会如何立法时？全国人大法工委一位负责人坦言，法律规范只做原则性规定带来的一个弊端是部门利益法制化。

党的十八大提出，提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力。这体现了党对执政规律的深刻把握。立法本身就是一项法治工作，更应当自觉践行法治思维和法治方式。

罗丽认为，《环保法》修改，如果不能彻底贯彻十八届三中全会《决定》关于改革生态环境保护管理体制，系统构建最严格的环境保护制度和最严格的责任追究制度等，重新定位修改目标和具体内容，继续维持在《环境保护法修订案（草案）》（三审稿）基础上的小修小补的做法，对解决我国日趋严重的生态环境问题，无济于事。

“有关方面希望《环境保护法修订案（草案）》（三审稿）能在四月份审议时通过。” 第十二届全国人大常委、中国科学院科技政策与管理科学研究所副所长王毅说，但在三中全会决定提出了生态文明建设的十多项制度安排和管理体制，情况发生了较大变化。对于目前的草案，业内也有不同看法，有人说很多内容都包括了，尽管没有用三中全会的语言表达。

“但我个人认为，很多内容并没有包含进去。”王毅表示，生态文明建设作为未来一段时间重要的指导方针，制度建设是其核心内容，如果没有在法律上做出明确的规定，生态环境管理制度的顶层设计就可能出现问题。而《环保法》作为综合类法律，在环保领域具有顶层指导意义。

“我个人建议，应尽可能进行充分讨论，把相关内容加入，比如三中全会所提出的管理体制及相关制度安排。”王毅说，“既然是大修，就实实在在地修改到位。” 如果我们在这次修改中不能充分体现十八大报告以及十八届三中全会《决定》中所提出的生态文明建设的精神，不能对解决现实环境问题发挥足够的作用，不能回应公众改善环境的迫切要求，‘用制度保护生态环境’恐怕就又会变成一句空话。”

“根据公众对这部法律空前的重视程度，还有另外一个选择，就是将环保法升格为基本法律，”王毅说，在经过较大的补充修改完善后，到明年两会期间，即可提交全国人大审议。

“环保法20多年没有修改了，既然决定修，就要考虑社会效果、提高立法质量、节约立法资源，不妨再认真改一改又如何？”王曦说。

据新华社最新消息，全国人大代表、全国人大环境与资源保护委员会主任委员陆浩3月10日在参加甘肃代表团审议间隙时向记者表示，历经多次审议的《环境保护法修订案（草案）》有望于今年出台。

留给《环保法》修改的时间不多了，环境管理体制改革还需要一张清晰的顶层设计图。