世行对中国水价改革的政策建议

近日，许多大城市的水价蠢蠢欲动，有些已经确定上涨，有的“正在通往上涨的路上”。世界银行曾发布关于中国水价的报告——《中国的水价改革：经济效率、环境成本和社会承受力》，中国水网特节选其建议部分供大家参考。

在中国的水资源管理中，最为难以克服的问题是供水成本的不断增加和水资源的日益稀缺。水价政策将在解决这些问题上发挥重要作用。有关研究已反复表明，中国当前的水费和污水处理费普遍过低，提高水价以实现运行效率、产生稳定收入和鼓励节约用水的目标就成为必然。

价格改革的第一步在于实现财务成本的全部回收，但这仅是一个临时性目标。更长远的目标是让水价反映供水和排水处理中渐增的边际机会成本，尤其要反映生产和消费所造成的环境损害和资源耗竭的机会成本。依据这一方法，对即使尚未连接到排污管网的企业和居民户，也应按其污水排放造成的环境损害成本收费。考虑到为保护弱势群体而引入特殊费率结构的必要性，水费标准要求将远远超过实现财务成本回收的水平。这一点通过对替代用途的用水成本进行粗略估算即可说明。毫无疑问，真到了要用价格来分配严重稀缺的水资源的时候，水价还将更高。

实行完全以经济效率为目标的定价政策将难以保证弱势群体和贫困社区获取基本需求用水。一如法规已明确作出的规定，实行累进阶梯定价是实现这一协调的途径。但没必要实行多级费率制度，两级制水价已经足以解决问题，第一级可以保证弱势群体的基本生活需求，第二级的计量水价可以反映真实的经济和环境成本。

尽管计量定价以回收供水和污水处理成本是必要的，但是水表安装的决策和进程还应基于费用效益分析结果，并视具体个案情况而定，随着收入和供水成本的增加，水表安装也必将增加。实行计量收费应配以针对低收入人群的目标明确的临时性支持措施或发放用水代金券等。在低收入社区尤其是农村地区，对其基础设施建设的初始投资提供财政补贴是必要的，但其运行和维护成本则应由使用者负担。无论是否按量收费，其收费收入均应专款专用于给排水上。

要实现对整个水资源部门的有效管理，最好对互相竞争的水资源使用部门同时进行改革，如农业用水和直接的工业取水。此外，即使在短期内进行全面的价格体系改革往往在政治上不可行，但在制定经济发展规划时，有必要对水资源真实的经济和环境成本进行估算并予以考虑。

考虑到经济效率、社会公平和可接受性等问题，水价改革应采用渐进的方式。为克服价格改革的阻力，特别是在服务质量差的情况下，公众听证会、对消费者进行宣传教育和增加透明度是非常必要的。

如上所述，需要采取的具体行动如下：

供水企业应估算其20年运营期间的长期边际成本（包括固定资产投资和运营成本），并加以监测和及时更新，以满足长期规划的需要。

地方政府应提高相应能力，以评估备选的水资源开发项目的环境后果及其环境损害成本，包括环境保护措施成本。

地方政府应提高相应能力，以在辖区范围内评估水资源耗竭成本。

估算的环境和资源耗竭成本应该由地方政府向供水企业征收，并将其与长期边际供给成本一起纳入边际机会成本定价的结构中。

商业和工业水价应回收所有的边际机会成本；对居民用水而言，第一阶梯的用水量应设定为每人每日 40升为宜，超过该用水的第二阶梯水价则应逐渐涨到边际机会成本。

为在一定期限内全面实施边际机会成本定价，供水企业应向当地政府提交相关策略，该策略应基于成本、收入和公众接受度等方面的考虑，还应包括公众教育和利益相关者的参与。

设计相应的制度，以将边际机会成本估算整合到区域乃至国家的水资源管理和经济发展规划系统之中。

城市供水价格的改革应与其他水资源使用类型（特别是农业用水和大规模的工业取水）的价格改革并行。

当前政策要求，水表安装进程应根据工业、商业和居民消费者的不同个案情况而定，但随着供水成本的上涨，水表安装步伐应当加快。

供水企业应该对其服务区域内的人口特征和收入情况进行研究，并不断更新信息，以便在水表安装在经济上尚不成熟的情况下设计非容量定价的、公平有效的成本回收机制。

因其在区域和国家的水平上不能为可持续的水资源开发和保护行为提供有效的激励，目前主要由地方政府提留的水资源费应改为税。这将提供良好的法律基础，使从消费者处征收到的稀缺和环境成本方面的收费转移到中央政府，进而促进在国家层面上的更为有效的水资源规划和资金安排。

按边际机会成本原则而定的水价，很可能会使供水公司的财务收入超过国家规定的成本回收的水平，故应设计相关机制将这些财务盈余转移到当地政府。

最后应当指出，国际经验在水资源定价领域只能提供有限的借鉴。除少数例外，水价政策在世界范围内尚且未能解决面临的水资源短缺问题，这主要由于涨价问题的政治敏感性。

鉴于所面临的水问题的紧迫性，中国应在水危机变得无法逆转之前，在水价改革方面在国际上起领导作用。