我省农业发展亟待破解的深层次矛盾

　　大力发展现代化大农业是我省第十一次党代会确定的未来五年发展奋斗目标之一，要实现这一奋斗目标必须研究农业发展中存在的问题，找出对策，实现粮食大省向农业强省和经济强省的转型升级。我省作为国家最大的商品粮基地，用全国十分之一的耕地生产出全国四分之一商品粮，养活全国六分之一人口。2011年粮食总产量、商品量、人均占有量、调出量和增长幅度均居全国第一，为维护国家粮食安全做出了巨大贡献。但是，在国家农业利益补偿仍显不足的情况下，农业粮食生产作为高投入、低产出的特殊产业，比较效益偏低，农民增产不增收。要改变这一状况需破解以下四个深层次矛盾。

　　一、建设优质高效农业，要着力破解国家要粮食增产与农民调整种植结构增收的矛盾

　　调查显示，我省70个产粮大县（包括国有农场），有43个财政收入不足亿元，21个没有摘掉贫困县的帽子，有60多个仍靠财政转移支付维持政府运转。这说明，我省在粮食产量实现“八连增”的同时，县域经济发展与粮食增产并没有实现同步增长，粮食增产对农业增效、农民增收和财政增长的拉动作用还不明显。其核心问题在于粮食生产的结构性矛盾突出：一是粮食种植结构单一。以甜菜、亚麻、烤烟、北药和油料为主的高效经济作物，种植面积比重偏低，呈现出“粮食独大”的单一种植结构。粮食生产投入大、产出低和比较效益低的问题十分突出。二是粮食品种结构单一。在粮种培育和选用上注重高产品种，忽视优质品种，存在高产品种多、优质品种少，普通品种多、专用品种少的问题，地方特色品种缺失规模，主打产品缺少品牌效应，这也是我省粮食产品比较效益低的主要原因。三是粮食品种结构欠优。注重产量，忽视质量和特色的问题十分突出，寒地黑土的绿色种植优势没有得到很好的发挥和保护，大豆出油率较低、小麦面筋较差、玉米品质不优等问题始终没有得到有效解决。这三个结构性矛盾，直接导致我省粮食生产结构与消费结构脱节、种植结构单一和粮食质量不高问题突出，已成为制约我省农业发展不可回避的结构性矛盾，调整并优化粮食种植结构刻不容缓。

　　第一，调整品种结构，全面提高粮食质量。要尽快淘汰劣质品种及一般性品种，努力扩大优质、专用、适销对路粮食品种的比重，满足市场对粮食多样化、多层次、优质化的需求，促进粮食品种结构的优化升级。做好品质区划，选择最适宜区集中规模建设生产基地，通过上规模、提档次、创名牌，走区域化种植、专业化生产、产业化经营的发展新路。

　　第二，调整种植结构，增加农民收入。在保证国家粮食安全的前提下，通过种植结构调整，适当调高经、饲作物比重，为畜牧业和粮食深加工业的发展提供优质原料，改变长期以来粮、经二元结构，逐步建立粮、经、饲三元结构。逐步扩大加工粮、饲料粮的比重，把粮食生产优势转化为畜牧业和加工业优势，延长粮食产业链，提高粮食生产的整体效益。

　　第三，争取国家支持，建立粮食增产补贴长效机制。今年的《政府工作报告》提出今年要健全粮食主产区利益补偿机制。一个时期内，随着我省粮食总产逐年递增，粮食增产不增效的矛盾还将持续。对此，建议我省向国家积极争取，进一步加大对粮食净调出省区奖励和转移支付力度，提高对粮食净调出省区奖励标准。

　　第四，加强农业基础建设，增强粮食生产能力。结构调整要有利于提高粮食生产能力，促进生态环境的保护和资源的可持续利用，实现经济、社会、生态效益的有机统一。要持续加强农田水利基础设施建设和生态环境建设，加强耕地、水资源保护，增强防灾抗灾减灾能力。加强农业科研、病虫害防治、农业技术培训等社会化服务体系建设，保障粮食生产能力持续稳定增长。

　　二、建立粮食产业化体系，要着力破解国家要粮食调出量与我省发展粮食深加工的矛盾

　　由于粮食生产比较效益始终与工商业的效益存在较大差距，现行体制下，粮食主产区与主销区的利益与风险分担机制极不合理。一是主产区粮食风险基金收支矛盾较为突出。由于粮食风险基金由中央和地方共同分担，产粮越多的省拿钱越多，使得粮食主产区陷入“产粮越多财政负担越重”的境地。而且产粮大县承担的涉农各项硬性配套投入也太多，已经成为发展农业和粮食生产的包袱。二是粮食主产区和主销区的成本与风险分担机制极不合理。粮食主销区现吃现买不用分担任何农业灾害风险，而产粮大省则要不断加大农业生产基础设施建设投入，甚至替别人建仓储粮等等，成本最终只能加在本就脆弱的财政上。粮食拿出去了，主销区的粮食增加值得到了，但是我省作为粮食调出第一大省就是没有改变经济落后的面貌。破解这一困境，应推进粮食产能递增和粮食产业化经营战略，实现粮食经济的崛起。

　　第一，大力推进粮食产业化经营，提高粮食产业比较效益 。实施粮油加工产业化经营，可以实现粮食产业增值，符合以经济效益为中心的原则。实现粮食产业化，关键是要扶持一批实力较强的龙头企业。选择培育一批市场竞争力强的优势龙头企业，带动基地和农户，把生产、加工、销售各环节结合起来，形成产加销一条龙互相促进的良性循环机制。

　　第二，加快粮食交易市场建设，赢得粮食定价机制的话语权。我省粮食流通市场建设滞后，粮食期货交易市场还处于空白，因此我省虽是粮食净调出第一大省，但在全国粮食定价机制方面却没有话语权。对此，一是搞活粮食现货交易市场，拓宽粮食现货交易渠道，为农民卖粮提供交易平台。二是加快建立粮食期货交易市场，依托粮食生产的巨大产能，在全国粮食交易市场体系中赢得调节和平衡粮食价格的话语权，实现粮食价格预期的最大化。三是创新粮食网络市场，通过网络信息应用技术，及时捕捉全国乃至全世界粮食生产、销售最新动态，及时发布我省最新粮食信息，实现网络买卖对接，减少中间环节，提高粮食交易时效。

　　第三，争取国家支持，建立粮食调出补偿机制。一是建议国家取消粮食净调出省区地方财政粮食风险基金配套部分，全额由中央财政承担，并增加投入规模。适当减免粮食风险基金借款，帮助消化粮食财务挂账。二是取消粮食净调出省区中央各种涉农投入要求的地方配套资金。三是在保证国家粮食安全的前提下，通过财政贴息的政策吸引，促进金融机构加大对大型粮食加工企业信贷的支持力度，扶持粮食主产区发展粮食加工转化，实现粮食增值。

　　三、保持农业生态优势，要着力破解扩大粮食种植规模与农业生态环境承载力下降的矛盾

　　近年来，我省农业生态和环境建设取得了显著进展，对抑制生态退化趋势发挥了重要作用。但生态环境形势仍然严峻：一是湿地、林地、草地锐减。为了增加粮食产量，耕地面积从实施农业税时的1.3亿亩耕地增加到取消农业税时的1.7亿亩，目前已经突破2亿亩，而耕地增加部分有土地整理、撤村并镇等新增耕地，其占比甚微。二是水土流失加剧。三是耕地质量下降。为追求粮食产量，农药、化肥、农膜过度和不合理使用，土壤基础肥力越来越弱，土地板结、含水能力下降程度加重。四是泡沼、水库水质恶化。摆脱农业生态环境持续恶化的困扰，实现生态环境与粮食生产协调持续发展，是刻不容缓的任务。

　　第一，积极争取国家对粮食主产区的生态补偿。生态功能区划和主体功能区划是建立生态补偿机制的政策依据，国家《十二五规划纲要》正式把主体功能区上升为国家战略，并建立了明确的生态补偿机制。我省应积极争取国家通过财政支付转移等方式，在生态管护、生态移民、生态产业转移等方面加大补偿力度。一是将大小兴安岭国有林区一并纳入国家生态效益补偿基金范围。二是将松嫩平原纳入国家退牧还草项目区给予专项资金进行治理。三是将三江平原纳入粮食主产区利益补偿基金范围。

　　第二，建设生态农业，实施农业环境综合治理。一是加快农业转型，转变农业增长方式和发展模式，从“高投入、高产出、高污染”向“中投入、高产出、低污染”转变，发展循环农业，倡导绿色消费。二是实施资源替代，通过合理平衡施肥，提高耕地质量，实现储粮于田；通过发展保护性农业，实施合理轮作，实现休养地力；通过发展节水灌溉，实现蓄水于渊。三是狠抓环境修复，通过源头阻断、过程治理和末端控制，建立污染全程控制的长效机制；研发污染净化和清洁生产的关键技术，有效控制农业污染。

　　第三，建立生态农业科技支持系统。一是开展以改造中低产田、防治环境污染、节约资源为中心的生态农业科技的研究开发，引进国内外成熟先进适用的生态农业技术，增加支持生态及高效农业发展的技术储备。二是积极开展国际、国内农业技术合作，把先进适用技术尽快应用到建设中去。三是在全省不同生态农业类型区，建立起若干个农业高新技术示范园区，形成辐射全省的农业高新技术及生态农业技术示范网络，建设一批高素质的生态农业技术推广队伍。

　　四、解决好“三农”问题，要着力破解土地集体所有与农民土地产权主体虚置的矛盾

　　近年来，随着城市化进程的加快，农村的社会矛盾，特别是因农民土地的征用、使用、收益、处置、转让、抵押、继承等权利屡遭侵害引发的社会矛盾，已成为推进“三农”工作的最大障碍，甚至成为危害公共安全和社会和谐稳定的突出问题，究其原因，核心问题是农民土地产权主体虚置，导致农民的土地收益严重受损。一是集体土地产权主体不明确，导致农民土地产权虚置，土地后续投入不足，在土地征用中无权主张产权主体利益，处于任政府和开发商摆布的被动位置。二是政府背离“公共利益”滥用征地权。《土地管理法》规定国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用。但公共利益的内容，国家并没有准确界定和及时调整，导致政府和开发商乱圈乱占土地现象屡禁不止。三是“土地财政”迫使一些地方在土地征用中与农民争利。现有土地制度无论从产权界定还是从流转经营上都存在不容回避的问题，改革和完善现有土地制度应从以下几方面入手：

　　第一，完善农村土地产权制度。建议在农村产权制度改革中，要尽快把法律意义上的土地产权还给农民，农民才能依法流转土地，依法有偿出让土地。台湾最富的是农民，就是从土地升值中得到收益而富起来的。目前，土地升值部分大都让政府和开发商得到了，农民逐渐被边缘化，想致富难上加难。

　　第二，切实维护农民的土地权益。政府对土地进行征用应以平等姿态与农民对等洽谈，不应以居高临下的国家意志“强制性”征地。目前，城市经济发展水平有了很大提高，政府有必要、有条件大幅度提高农民在土地增值收益中的分配比例，保护农民权益。要让农民分享土地增值收益，农民土地被征收后，不光应该得到补偿，还应得到在股份制农业的增值过程中产生的净收益（剩余），获得属于他们的份额。

　　第三，促进土地资源要素优化配置。承认土地承包权带来的土地占有权、使用权、支配权和收益权，是土地使用权合理流转的基础。因此，应完善有关法规和政策，确定承包期限内允许各种形式的土地流转，通过转包、转让、出租、抵押作价入股等方式，促进土地经营权的合理流动。特别鼓励农民把土地租给企业主，由企业主租赁土地实行规模化经营、产业化运作，提高劳动生产率。而农民也由此变为股民和新农场主，既可以继续留在土地上给企业主打工，成为企业员工，也可以进入城镇从事新的工作，变农民为城镇居民，实现收入来源多元化。

　　第四，加快完善农民社会保障机制。对农民而言，土地仍然是最大的生存保障。如果相应的社会保障机制没有建立起来，农村土地流转便很难得以顺利推进。因此，在推进土地制度改革的过程中，应设立失地农民养老保障制度，探索一种土地使用权流转与农民社会保障有机结合的机制，以消除农民后顾之忧，促进土地流转。推动农业的规模化和产业化进程，加快建设现代化大农业步伐。

　　（作者单位：省科技经济顾问委员会）