节能减排：在阵痛中前行 一次环境困局中的突围

取缔土小企业。王景摄

这是一组曾令山西人忧心忡忡的数据：2005年，我省单位工业增加值能耗高达6.57吨标准煤／万元，排全国第二位；单位GDP能耗为2.95吨标准煤／万元，排全国第四位；连续三年，在全国113个污染严重的城市考核中，山西有7个城市名列其中，临汾、阳泉、大同属于污染严重的第一、第二、第三。

严峻的现实不容回避。国家“十一五”规划明确提出“十一五”时期单位国内生产总值能耗降低20％左右，主要污染物排放总量减少10％的约束性指标。作为全国的能源大省和污染大省，山西被推到了节能减排的最前沿。从关停污染企业、淘汰落后产能，到调整产业结构、转变发展方式，再到地区经济社会发展考核指标体系的出台和问责制的实施，这一系列举措在三晋大地引起强烈震动，同时也彰显出省委、省政府打赢节能减排攻坚战的信念和决心。

凤凰涅檕，浴火重生。深入贯彻落实科学发展观，努力建设资源节约型和环境友好型社会，山西的任务最紧迫，山西人的心情最急迫。同时，山西面临的压力和难度也是空前的，需要解决的矛盾和问题还很多。

壮士断腕 一次环境困局中的突围

山西是全国最大的能源和老工业基地，其国土面积占全国的1/60，煤炭生产却占全国的1/4，焦炭生产占全国的2/5，电力生产占全国的1/17。全省一年消费原煤2亿多吨，约占全国的1/10。以煤炭、电力、焦化、化工、冶金、建材等高能耗、重污染产业为主的重工业产值占全省工业总产值的85%以上。由于增长方式粗放，能源生产和消费结构扭曲，我省单位GDP二氧化硫和化学需氧量两项污染物的排放量分别是全国平均水平的2.56倍和1.29倍，单位国土面积承担的二氧化硫和化学需氧量是全国平均水平的3.55倍和1.78倍。山西地表水有79.4%受到不同程度的污染，全省7条主要河流，除沁河外，基本上是“有水皆污”。2006年《中国可持续发展战略报告》数据表明，山西在全国31个省市区中，资源总体消耗是全国的3.6倍、上海的7倍、广东的6倍、海南的4倍。其能源消耗为全国的2.9倍。环境污染严重，资源过度开发与破坏，成了山西经济和社会发展的“短板”和“瓶颈”。

“不能要污染的、不可持续发展的、表面上好看的GDP。一定要在保护好环境和资源的基础上解决好发展问题。”面对脆弱的环境和无序的开发，山西痛下决心。2007年，我省以壮士断腕的勇气，关停淘汰钢铁、电力、焦化、水泥、电石、铁合金落后设备908台（座），涉及企业600余家；关闭污染企业4287家，拆除废气排放筒4962根，关闭废水排污口568个，对1500余家环境违法企业实行停贷、停电、停运措施，涉及GDP1100多亿元，影响财政收入90多亿元。

同年，先后有57名环保不作为的干部被给予党纪政纪处分，河津、孝义两个名列前茅的经济强市也因环境污染问题被否决评优资格；省政府对退出全国空气重污染城市倒数前五名的阳泉市还给予100万元的奖励。这标志着山西环保问责制进入实质性操作阶段。

也正是这一年，我省万元地区生产总值能耗首次完成下降5.6%的目标；万元地区生产总值二氧化硫、化学需氧量排放分别下降55.2%、53.4%。全省11个重点城市环境空气质量明显好转，二级以上天数累计达3362天，比上年增长了24.2%。地表水环境质量稳中好转。被国家考核的太原、大同、阳泉、长治、临汾5个重点城市已全部摘掉全国倒数前五名的污染“黑帽子”。更令人振奋的是，2007年全省GDP达到5696.2亿元，经济发展不退反进，比上年增长14.2%。

任务艰巨一场科学发展与利益短视的较量

强势攻坚取得了来之不易的成果，但节能减排的整体形势却不容乐观。由于我省总体上仍处于工业化、城市化加速发展的阶段，一些制约节能减排的深层次矛盾和问题依然存在。

——结构性矛盾的解决尚未取得实质性进展。

作为国家的煤炭能源基地，我省经济结构存在着“先天性缺陷”。虽然经过多年结构调整，我省支柱产业出现了多元化势头，但第二产业特别是工业在国民经济中仍占有较大比重，低能耗产业特别是第三产业则发展缓慢。2006年，我省三次产业结构的比例为5.8％∶57.8％∶36.4％；2007年为5.5％∶59.6％∶34.9％。第二产业的比重不降反升，三次产业结构调整难度加大。与此同时，高耗能产业增长过快，工业结构重型化仍在加剧。目前，我省大多数市县经济发展走的基本上还是“两高一资”的路子。以2007年为例，省环保局共审批建设项目390个，项目总投资984亿元，其中涉及焦化、冶金、电力、建材、煤矿等重污染行业的项目为243个，占审批项目数的62%，重污染行业项目总投资706亿元，占审批项目总投资的72%。我省实现产业结构调整一时还难以到位，实现产业升级换代、绿色转型将是一个长期的奋斗过程。

——节能减排共识在一些地方现实利益面前被消融。

在某县采访时，记者听到县里一位干部这样抱怨：“我们处在经济欠发达地区，本来就财政收入低，税源少，如果淘汰了落后生产能力，高新技术产业和第三产业又不发达，我们靠什么来发展？节能减排是否也该因地制宜，区别对待？”“在我们这穷乡僻壤，招商引资本属不易，要是再把污染物排放总量指标作为环评审批的前置条件，谁还会来这里投资？”这位干部的话反映出当地一些人的想法。

应该说，节能减排、科学发展在全省各级领导干部和广大群众中早已形成共识。但这一共识有时却很难抵御现实利益的诱惑。在一些地方和企业眼里，节能减排成了不愿背又不得不背的包袱——节能减排要明显见效，需要采用新技术、新设备，投入往往很大，会减少企业一个时期内的利润；而关停高能耗、高污染项目或拒绝引进此类项目，无疑会影响一个地方GDP增长、财政收入等衡量政绩的硬指标。正是在这种意识主导下，一些地方见挣钱的项目就上，遇“赔钱”的事儿就躲，对淘汰落后产能不积极，甚至在调产中选中的“潜力产品”，仍然是资源型的初级加工产品，远未走出低水平重复建设的怪圈。城市污水处理厂建设是实现化学需氧量减排目标的重点工程。2007年省政府要求全省已建成的24座污水处理厂完善管网投入运行，但截至目前，能够达标运行的只有9座，占37％；有15座污水处理厂配套管网尚未实施，未投入运行，占63％；要求28个县市要建成污水处理厂并投入运行，但截至目前，完成建设并投入运行的只有2座，占0.7％，有19座污水处理厂完成主体工程，占67％，有7座尚未动工，占25％。污水处理厂和配套管网建设缓慢，与各地重视不够，建设资金不落实不无关系。

——法律法规不完善，体制机制不健全，守法成本高、违法成本低的矛盾依然存在。

我省节能减排体系不健全，科学系统的指标体系、监测监管体系和考核体系尚未建立，节能计量统计工作薄弱。国家现有节能环保法律法规已大多不能适应形势的需要。一些法律法规规定宽泛，缺乏可操作性和强制约束力，特别是对不法排污企业，对政府及相关部门行政不作为等现象缺乏有效的责任追究条款。节能环保指标虽然已经开始纳入各级地方领导干部的政绩考核内容，但执行 “节能环保一票否决制”还不到位。实践中，对环境违法处罚力度偏低，因污染环境被追究刑事责任者更是寥寥无几。由于防污治污的投入远高于违法后被发现处罚的机会成本，企业防污治污积极性不高，宁愿被发现后依法行政处罚。例如，某企业每年污染处理设备的运转成本高达30多万元，而偷排被发现后，环保部门每年最多对其罚款两次，每次2万元。在巨额比较效益的驱使下，这家企业的环保设备安装近5年来，根本没有运行过。事实上，我省30多年来先后建设了15万多台（套）治污设施，但是正常运转率不足一半，设施闲置、偷排暗排现象十分普遍。一些企业不搞环境影响评价、不建污染防治设施、不通过“三同时”验收就违法生产、违法排污行为仍然大量存在。

——全省工业节能减排大张旗鼓，非工业领域则悄无声息，成效不大。

在我省，工业特别是煤炭行业是节能减排的重中之重，但其他领域的节能减排工作尚未引起足够重视。有数据表明：农业农村污染已经占到全国污染的1/3以上；化肥、农药利用率均不足35%，能源利用率仅为25%左右；农村产生的生活垃圾大部分未经处理直接排放。此外，农业灌溉用水、机械加工、畜禽养殖等方面均存在不同程度的资源浪费和环境污染。而我省农业污染和农村生活污水处理却尚未起步。此外，建筑节能等也基本停留在新技术、新产品的推广上。

迎难而上为了对蓝天碧水的希冀和坚守

用环境来迫使发展方式转变，既是个自我扬弃的过程，也是一个痛苦抉择的过程。传统的发展理念、传统的产业结构仍然在一些领域唱主角，发展观在破与立中交织着利益、认知和阵痛。但学习实践科学发展观，是一条不容逆转的道路，节能减排也同样没有退路。

“十一五”期间，我省节能减排的总体目标是：单位GDP综合能耗降低25%，二氧化硫总量削减14%，化学需氧量总量削减13%。确保完成这一经济社会发展的硬性约束指标，2008年是攻坚的关键一年。惟有明确目标，找准方向，将节能减排作为转变发展方式、优化经济结构的重要抓手，尽快形成以政府为主导、企业为主体、全社会共同推进的工作格局，我们才能尽情享受更多的蓝天碧水。

——切实转变观念，提升思想认识，增强全社会节能环保忧患意识和责任意识。

要花大力气纠正一些地方和领导干部存在的 “先温饱、后环保”“先发展、后治理”“我发展、你治理”的错误认识，真正把思想认识提高到坚持科学发展观、构建人与自然和谐、走新型工业化道路的高度上来。要把节能环保工作列入各级政府的重要议事日程，注重制订环境和生态战略规划，建立环境与发展的科学决策机制和长效监管机制。同时，要加强宣传，广开渠道，实行信息公开，全面提升全民环境伦理道德水准，使公众参与成为一项重要的节能环保监督制度，形成谁浪费谁污染谁就受谴责的社会氛围。

——全力推进我省经济结构的战略调整，实行积极的节能环保经济、财政政策，严格控制高耗能、高污染行业过快增长。

落实国家宏观调控政策，推进经济结构战略性调整和经济发展方式转变，是解决节能环保问题的根本方法。要制定、实施促进经济结构调整的产业政策和宏观调控措施，大力发展新兴产业、现代服务业和高新技术产业，并用高新技术改造传统产业，实现支柱产业的多元化。加快我省装备制造业基地的规划，完善产业配套，推动产业升级，不断提高服务业和高新技术产业在国民经济中的比例和水平。

应积极落实国家新出台的促进节能降耗的产业政策、财税政策、价格政策和市场准入条件，研究制定产品能效标准、超能耗加价等一系列利于节能降耗的经济政策，改变以行政手段为主的节能政策体系，从标准上规范用能，从制度上激励节能。要充分发挥市场机制的作用，运用经济杠杆，激励守法企业更加守法，惩罚违法企业不敢违法。要用足用活现有的脱硫电价、排污费、城镇污水处理收费、生活垃圾处理收费、危险废物处置收费等具体政策，探索实施排污权交易、流域上下游环境补偿机制、“绿色信贷”、“绿色贸易壁垒”、清洁发展机制（CDM项目）、环境污染责任保险等市场化调控手段，调动企业治污的积极性，让企业在减排中有利可图。既要采取贴息入股、税收优惠等优先措施，鼓励企业发展循环经济，又要通过资源价格累进、环保收费累进等经济措施，形成倒逼机制，促使企业走上发展循环经济的轨道。

应切实加强环境与发展的综合决策。在城市规划、资源开发、结构调整、开发区建设、招商引资等重大决策过程中，优先考虑生态环境的承载能力，严格执行区域环境容量下的总量控制制度，强化节能评估审查，提高节能环保市场准入门槛。要将产品能耗标准作为项目审批的必要条件，把污染物排放总量作为环评审批的前置性条件，坚决遏制高耗能、高污染产业增长和低中水平重复建设。

——加快节能减排监测和考核体系建设，完善相关法律法规，创新体制机制，确保责任落实，问责到位。

在现有法律法规和政策基础上，应制定更为明确系统的节能减排统计监测及考核细则。同时，要加强干部政绩考核和任用奖惩机制建设，组织部门应在考评细则中加入节能环保指标，并将考核结果作为干部任用奖惩的主要依据之一，严格实行“节能环保一票否决制。”推进环保制度创新，建立环境责任追究和重大环境事项社会公示、听证和专家咨询制度，完善决策的科学化、民主化制度。

我省地区经济社会发展考核评价工作已正式启动。这套由经济增长、社会发展、科技进步、人民生活和资源环境五个方面44项指标组成的新的地区经济社会发展指标体系，将改变过去片面以经济增长指标考核地区发展的做法，是一大进步。但是，由于这还是件新事物，对此，我们还缺乏经验，还需要在实践中不断完善。比如，新的考核指标中，经济发展指标（GDP、财政收入、城乡居民收入等）所占比重较大，而节能环保指标所占比重仍相对偏小，尚不足以使节能环保指标成为刚性约束指标。建议建立高耗能、高污染行业新上项目与地方节能减排指标完成进度挂钩、与淘汰落后产能相结合的机制，建立新开工项目管理的部门联动机制和项目审批问责制，逐步降低GDP作为考核地方政府指标的比重，适当加大环境保护和生态建设指标考核权重。同时，应辅之以一定范围内的末位淘汰制，对节能减排不达目标且工作不力的末位市县领导，给予不得提拔奖励，甚至免职降级的处理。

实行淘汰落后产能目标责任制，将淘汰落后产能任务按照属地原则，排出时间表，层层分解落实到各市、县、企业和具体的设备，明确落后产能淘汰的主体和责任。

应当明确，节能减排，不是对企业的束缚，而是提高企业效益，增强企业竞争力的重要途径。相关企业应自觉遵守节能环保法律法规，履行应尽的社会责任。对耗能严重、治理进度迟缓、违法排污的企业，要加大处罚力度，实行“三停”措施，否决其上市融资环保核查、环保专项资金补助、评先评优的资格。

——大力发展循环经济，促进节能减排工作在各领域全面推进。

抓好全省循环经济试点工作，构建农业、工业、社会三大循环体系。一是构建高产、优质、安全的生态农业循环体系，在发展有机农业、种养加一体化、生态养殖、立体种养、休闲农业、山区综合开发中实现农业生态的良性循环，防止化肥、农药、采矿、农用塑料、农产品加工造成的面源污染。逐步实现城乡环境保护监督管理一体化，切实保护好农村饮用水源地，改善农民生活环境。二是构建高效、低耗、低污染的生态工业循环体系。推动节能减排科技进步，搞好重点企业节能减排，推动资源的综合利用和再生利用，尽可能延长产业链。三是构建优美、舒适、和谐的社会和人居生态循环体系。建设文明城市、生态城市、园林城市，加强环境基础设施建设和运营。

节能减排是科学发展的“试金石”。对一个省、一个地区来说，真正重视并抓好节能减排，就能为经济发展腾出更多的资源和环境容量，为转变增长方式找到有效的切入点和突破口，推动经济社会发展切实转入科学发展的轨道，发展就会有持久的后劲。相信有了青山绿水，我们一定能够挣回更多的金山银山。本报记者 邬帅莉