广东探索“生态型”转移支付

　　随着发改委修订地方政府政绩考核指标，按不同功能区差别考核，主体功能区战略的作用进一步凸显。

　　无论是2010年6月通过的《全国主体功能区规划》（以下简称《规划》），还是各省陆续出台的省级功能区规划，限制、禁止开发地区大部分常年都属于财政转移支付的“扶贫对象”，未来限制禁止开发的紧箍咒一念，又必将面临财政增支减收的困境，谁来为其埋单的问题迫切需要解决。

　　根据《规划》指出，各生态功能区未来进行生态维护建设和提供基本公共服务的财政资金，将主要依靠财政转移支付。国家级的生态功能区由中央财政埋单，各省功能区规划划分的生态功能区则由各省级财政卖单。

　　据了解，目前中央在计算对各地区转移支付时已综合考虑环境治理等因素，除此之外还有一系列的专项生态补偿机制。“未来的转移支付肯定会在目前基础上进一步加大生态补偿的权重。”一位接近财政部的人士对本报记者表示。

　　对此，财政部财政科学研究所副所长王朝才表示，除了加大对生态功能区的一般转移支付规模外，更重要的是应建立一套专门针对生态发展的财政转移支付考核计算的长效机制，通过资金支持、财政保障等多种方式支持功能区发展。

　　广东探索“生态型”转移支付

　　继国家级的主体功能区规划出台后，包括安徽、湖北等各省陆续制定了各自的省级功能区分类规划。其中部分省份已开始探索完善对主体功能区支持的配套财政政策。

　　广东省财政厅此前出台了《关于调整完善激励型财政机制的意见》（以下简称《意见》），在2010年发布的《广东省主体功能区规划2010-2020》的基础上，对主体功能区规划中属于限制开发区的县域实施以生态发展为基本导向的激励型财政机制，将省财政一般性转移支付与县域生态环境挂钩。

　　根据广东省财政厅的介绍，省级财政对生态优化区域每年一般性转移支付的增长计算将包括两部分内容，即按基础增长转移支付和激励机制转移支付分别进行考核，两者之和即为当年新增一般性转移支付。

　　其中激励机制转移支付部分与生态发展挂钩考核。《意见》设计了17项考核指标，根据指标确定县域的生态综合增长率。对于生态增长率为负的县区，按生态综合增长率每降1个百分点扣减0.5个百分点的标准，对该县当年转移支付的基础增长实行扣减。

　　而对于改善生态环境效果显著的区域，省级财政亦给予累进的财政转移支付奖励。对于生态综合增长率大于0且在10%以内的区域，按每增加1个百分点生态增长率给予0.6个百分点的新增转移支付标准进行奖励。对于生态增长率超过10%的，可在0.6个百分点的新增转移支付奖励基础上进一步提高到新增0.85个百分点。

　　广东省财政厅相关人员对本报记者表示，对生态功能区转移支付规模的加大亦提高了对省级财力的要求。为此2011年初广东省对省级和市县级分税制进行了调整，提高了省级的分税比例，由原来的省和市县四六分提高到对半开。

　　“与生态考核挂钩增加对保护功能区一般转移支付，提高一般性转移支付比例对于支持保护区的发展十分必要，”王朝才对此表示，此外还应针对限制开发区和禁止开发区的特征，增设综合的“生态建设与恢复”、“生态移民”等转移支付项目，有针对性地进行财政投入。

　　谁受益谁分担

　　省内转移支付补偿保护功能区的问题一旦出了省，便会复杂许多。

　　《全国主体功能区规划》中列为限制开发地区和禁止开发地区的，多为中西部欠发达的生态脆弱地区。“这些地区长期‘吃饭财政’”，王朝才表示，“如2007 年财政自给率甘肃为28.27%、云南为42.87%，这些地区仅仅依靠当地自身能力实现全面协调可持续发展是难以办到的。”

　　此外，主体功能区也带来公共财政公平性的问题。一个地区内的生态环境治理往往对该地区外更广泛区域的环境有重大影响。以河流治理为例，处在上游的中西部地区花费大量财力治理河流环境，但享受环境治理带来的益处主要是下游地区。

　　此前已有类似的争端。一位财政部门官员对本报记者表示，过去重庆和湖北就在长江上游的治淤工作“谁出钱”的问题上发生过争执，上游地区一度以停止治淤要挟，坚持让下游地区为其所享受的环境红利支付成本。

　　据了解，中央财政在对于会造成全国性生态影响的生态项目上已经建立起了一系列生态补偿机制，如河流流域生态补偿机制、天然林生态补偿机制、退耕还林等草原补偿机制等。王朝才认为，随着限制开发和禁止开发的主体功能区纷纷出台，今后肯定会建立起适应更大规模补偿要求的财政补偿机制。

　　“大型河流的治理可以考虑采取直接受益者主要分担补偿的模式，即由江河下游的企业、居民和政府主要承担上游地区的生态补偿责任，”王朝才表示，“而对于西部地区的一些内陆河流域，一方面流域下游企业、居民和政府无能力承担生态补偿责任，另一方面该生态项目对全国生态环境影响甚大，因此可以采取政府全部承担补偿模式。”

　　财政部预算司处长王法忠表示，涉及地区间共同事务的财政开支可通过建立地区间协商机制共同分担成本，这就需要建立地区间横向转移支付体制。广东省财政厅厅长曾志权提出，可率先尝试探索省内的横向转移支付，以促进地区间公共服务的均等化。