新能源时代财税策略——访财政部副部长朱志刚
要建立成本风险分摊机制
《21世纪》：发展生物质能源和生物化工，财税政策在其中究竟能起到什么作用？怎么样理解您所说的“至关重要”？
朱志刚：发展生物质能最终要靠市场。但目前，生物质能发展正处于起步阶段，面临着很多问题，比如外部效益难以内部化，传统能源的竞争，技术“瓶颈”的制约，存在着市场失灵与公共服务的缺失等等，仅依靠市场的力量将很难发展。
充分发挥财政职能，建立政策保障机制，将有助于突破这些制约因素，大大加快发展进程。
《21世纪》：怎样才能解决生物能源发展的外部效益内部化问题？
朱志刚：与传统的化石能源相比，新能源生产成本较高，但具有良好的生态环保效应，具有正的外部效益；传统化石能源特别是煤，直接生产成本较低，但造成环境污染与生态破坏，外部成本较高。
解决经济活动的外部性，创造公平的竞争环境，这本身就是公共财政的基本职责。
解决这个问题，首先需要建立成本分摊机制，为市场主体创造公平的竞争环境。对此，西方国家的普遍做法是，对生物能源免征生态税。从长远看，我国今后也应考虑征收燃油税或生态附加，所得收入可部分用于支持生物能源的发展，将发展生物能源的高成本分摊到化石能源消费者身上。
《21世纪》：传统能源竞争对生物质能源的健康发展造成怎样的冲击？应该如何从机制上加以克服？
朱志刚：传统化石能源的市场优势是生物质能源发展进程中面临的最突出问题。
经过长时间的发展，石油煤炭等传统化石能源已形成相当的生产规模与稳定的销售渠道，生产工艺成熟，生产开采成本大幅度下降，在此前相当长时间内，原油销售价在30美元/桶左右，市场也主要为传统能源所占有。
最近一段时间，虽然国际油价高涨，给了生物能源发展空间，但传统能源的价格波动始终是发展生物能源面临的最大风险。在缺乏稳定市场预期的背景下，市场主体是不敢贸然投资生物能源发展的。为此，需要发挥财政职能，建立风险分担机制，为市场主体创造稳定的市场预期，鼓励市场主体理性地投资生物能源。
《21世纪》在克服生物质能源产业发展中出现的市场失灵和公共服务缺失方面，财税政策能起到什么样的作用？
朱志刚：生物能源产业技术含量高，核心技术的研发，如纤维素乙醇的生物酶培育，需要长期的技术与经验积累，投入巨大的人力物力，是一项系统工程，需要各方面的专业人才，单个企业难以完成。
为此需要政府集合国内研发力量，加大基础研发与产业化投入，支持项目产业化示范。美国政府就投入大量资金支持纤维素乙醇技术的研发。
同时，发展生物质能源需要政府提供相应的公共服务。比如目前急需尽快出台生物柴油技术标准，没有技术标准，生物柴油无法进入运输燃料系统，也就无法实现生物柴油在我国的试点及推广。
另外，当前还需要对适于能源作物种植的土地资源情况进行摸底，只有摸清土地资源的具体分布，才能更加准确地制定发展规划。在确保粮食安全的前提下，发展生物质能源。
这些公共服务内容都是单个企业无力进行的，需要政府予以保障，需要中央与地方财政共同加大投入。
财税扶持“不撒‘胡椒面’”
《21世纪》：刚刚印发的财税扶持政策，引起了社会各界广泛关注。对生物能源与生物化工财税扶持政策总体思路是什么？
朱志刚：近半年来，我们投入了很大的力量来了解掌握在我国发展生物能源的技术、资源、经济性等基本情况，因为只有搞清楚这些问题，才能有针对性地制定财税政策。
为此，我们进行了深入的调查研究，并多次召开座谈会，充分听取有关专家、企业的意见。在此基础上，我们与国家发改委等五部门联合制定了对生物能源和生物化工的财税扶持意见。
包括生物能源在内的新能源的发展最终要靠市场。因此，我们制定的财税政策特别突出强调了“适应市场机制”的要求，也就是说要着力创建遵循市场法则的财税政策保障机制，政府重在为生物能源创造良好的发展环境。
围绕建立起成本分摊、风险分担、研发投入机制的总体思路，针对目前发展生物能源与生物化工存在的障碍，国家财税政策将从四个方面予以扶持：一是建立风险基金制度、实施弹性亏损补贴；二是原料基地补助；三是示范补助；四是税收优惠。
《21世纪》：建立风险基金制度、实施弹性亏损补贴的具体安排有哪些？
朱志刚：这项政策实际上同时体现了前面我所提到的风险分担与成本分摊机制的要求，也是整个财税政策的核心环节。
具体来讲，就是按照平均先进的原则，计算产品的平均生产成本，考虑适当利润后，确定盈亏平衡点(或补贴点)，当生物质能产品销售结算价格高于平衡点时，企业应当建立风险基金，国家不予补贴；当销售结算价低于平衡点时，先由企业用风险基金以盈补亏，如果油价长期低位运行，将启动弹性亏损补贴机制。
在具体操作上，我们考虑盈亏平衡点应相对稳定，这样可以给企业一个稳定预期；但这个点也并非一成不变，将根据技术进步与原料成本变动情况在年度间进行适当调整。
《21世纪》：目前各地政府和企业发展生物能源产业的积极性很高，如何从财政的角度予以正确引导？
朱志刚：随着我国发展生物质能源时机逐步成熟，国内企业和地方的热情高涨。这是件好事，但也出现了一些不良苗头，一窝风、大干快上，不分析资源状况、不分析技术经济可行性、不考虑市场风险。
不加控制、盲目发展生物质能源是很危险的。一是破坏生物质资源，能源作物种植还有可能与粮食争地，影响国家粮食安全；二是燃料乙醇、生物柴油要进入运输燃料系统，如产品质量不过关，可能会造成行车安全问题，影响整个产业健康发展；三是燃料乙醇、生物柴油生产过程实际上是化工生产过程，如处理不好，环保投入不够，很有可能在生产过程造成环境污染。
以上三个方面决定了必须稳步推进生物质能源发展。从财政来讲，将合理限定支持对象、控制支持范围、把握支持力度，引导产业健康有序发展。
《21世纪》：如何选择确定财税支持对象？
朱志刚：“十五”期间，由国家确定的四家生物燃料乙醇企业享受了国家财税优惠政策。今后将适当扩大支持范围与增加支持对象。
选择支持对象将坚持以下三点：一是重点支持直接替代石油的生物能源及生物化工产业，包括生物燃料乙醇、生物柴油等。
二是坚持公平竞争。由专家对相关企业的生产技术条件、资产财务状况等进行论证与评审。有关部门按照公开、公平、公正的原则选择效率高、补贴少的企业作为支持对象。
三是集中资金支持少量的优势企业，不撒“胡椒面”，抓出实效。
近期，财政部将会同相关部门制定具体操作办法，待有关办法下发后，企业可按规定程序申请国家支持。对入选的定点企业，我们将实施上述四项财税支持政策。
《21世纪》：可是，如何避免企业入选后过分依赖国家财税扶持？
朱志刚：生物能发展最终要靠市场，要靠提高产业竞争力来扩大在能源市场的份额。虽然财政在初期会对发展生物能源给予一定支持，但决不能让定点企业躺在国家怀中，一味依赖国家的补贴。所以，设计财政补贴政策，要有利于鼓励企业提高效率。
具体来讲，一是通过招标来选择定点企业，谁的技术好、成本低、效率高、补贴少就选择谁作为定点企业。在这个问题上，各类企业一起公平竞争，体现效率优先的原则；
二是要按照平均先进的原则，制定具体补贴办法。使先进者得益、落后者受罚。目前国家对四家燃料乙醇定点企业的补贴水平已比期初有了大幅度下降，以促使企业加快技术改造，提高效率，提高产业竞争力。
Tags： 新能源,财税
责任编辑：ahaoxie
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