水利治理转型:从传统型到可持续发展型

——对黄河防断流的初步评价(2000-2004年)
作者:王亚华    文章来源:中国研究论文库    点击数:5416    更新时间:2010/5/13

  「内容提要」人与水的不和谐已经成为中国人与自然不和谐的最大挑战。人与水不和谐源于人与人的不和谐。反之,人与人的和谐有助于人与水的和谐。人与人的和谐有赖于建立激励相容的制度安排。这是因为制度变迁最基本的功能和最大的作用是节约成本,减小风险,激励合作。制度建设是人类对重大挑战的最有效率的响应。

  1999年以来,在黄河来水持续偏枯的情况下,黄河水利委员会确保了黄河连续五年不断流。这是新时期治黄工作的重大成果,是由传统治黄走向现代治黄的重要标志,具有重要的生态、经济、社会和政治意义。黄河的防断流实践是成功的制度变迁,通过实施水量统一调度,强化了区域用水的总量控制,改变了沿黄各省区用水的激励结构,推动了流域水权分配秩序的建立。总结黄河防断流工作的最重要经验是,制度建设是成功的关键。

  但是黄河目前的不断流依然是脆弱的,防断流工作仍然任重道远。黄河要赢得可靠的不断流,流域分水制度仍然需要高效率的重大制度变迁。

  黄河的分水实践,代表了我国水管理制度建设的重要进展。黄河过去十几年的分水实践、特别是近些年的防断流实践,为我国大江大河大湖的水管理体制改革指引了路径,代表了中国水管理改革的基本方向。实现水管理从传统到现代的转型,将水管理送入制度化和法制化的运行轨道,这是未来十几年水利工作者的历史使命。其核心是从工程建设为中心转向制度建设为中心,在所有的水相关领域建立有效、透明和可预期的制度安排,促进建立节水型社会和防污型社会,以人与人的社会和谐促进人水关系的自然和谐。

  「关键词」黄河断流,水资源分配,统一调度,水权,制度建设

  一、引言:黄河五年不断流成果出人意料

  20世纪90年代,黄河下游愈演愈烈的断流引起全国关注,也为世界所震惊。从1999年开始,黄河水利委员会实施水量统一调度。2000年到2004年,在黄河来水持续偏枯的情况下,黄河实现连续五年不断流,取得了显著的经济社会和生态环境效益,黄河的防断流工作取得阶段性重大进展,令人惊奇,也令世界瞩目。

  黄河五年不断流成就的取得,综合运用了多种手段,最重要的是强化了水量统一调度管理,落实了1987年国务院颁布的黄河分水方案,实现了流域各省区有序引水和规范用水。黄河防断流的最大成功之处,是通过大规模的制度变迁在流域建立了水权分配秩序,以制度建设促进了水资源的优化配置。

  人类治水活动需要同时兼顾两个治理:处理人与水关系的自然治理,协调人与人关系的社会治理。黄河过去的治理主要是自然治理,表现为工程技术治理,已经达到相当高的水平,相比之下,社会治理还非常薄弱,是造成断流和污染的重要原因3.通过统一调度管理,建立水权制度的实施机制,完善流域分水制度体系,有效缓解了黄河断流,这是社会治理在黄河得到全面加强的标志。过去三年在黄河进行的调水调沙试验,被称为由被动治黄走向主动治黄的转折点。相比之下,过去六年围绕防断流开展的大规模制度建设,可以视为由被动治黄走向主动治黄的又一转折点。调水调沙是从传统治黄走向现代治黄的第一个重要标志,黄河防断流就是第二个重要标志。前者是现代科技大量运用于治黄工作的典范,后者是社会治理在治黄工作中全面加强的开端。

  二、黄河不断流是现代治黄的重大成果

  黄河防断流是现代黄河治理的新目标。历史上,治黄的主要目标是保障下游防洪安全。

  尽管千百年来历朝历代的仁人志士为此不懈努力,直到新中国成立以前,黄河下游的决溢和泛滥史不绝书。中国共产党领导下的人民治黄事业,取得了前无古人的成就,在过去半个多世纪中黄河岁岁安澜。改革开放以来,黄河又出现了缺水断流加剧和水污染严重等新问题。

  尤其是上世纪90年代断流形势愈演愈烈,促使对治黄工作进行反思和调整。2000年,水利部汪恕诚部长提出黄河治理的四"大"目标,即"堤防不决口,河道不断流,污染不超标,河床不抬高",标志着黄河治理从防洪安全的单一目标转向多目标综合治理,防断流工作成为新时期治黄的一项新工作,与保障黄河防洪安全居于同等重要地位。

  黄河防断流是一项很具挑战性的工作,既没有历史经验可循,也缺少国际经验借鉴。黄河水资源最大特点是"先天不足,后天失调",河川径流量仅占全国的2%,承载着占全国15%耕地面积和12%人口,水资源供需矛盾极为突出。黄河横贯西、中、东部,各地区经济社会发展水平很不均衡,水资源分配涉及中央地方、地方之间和部门之间复杂的利益调整,难度相当之大。2002年我们在郑州的一项问卷调查表明,在黄河的四大治理目标中,黄委干部认为"河道不断流"的难度高于"堤防不决口"(见图1)。黄河防洪压力一年之中只是几个月,但是防不断流则是一年365天;黄河的防洪战线主要是下游一千多公里堤防,黄河的防断流战线则是大河上下绵延五千公里。黄河目前在一年四季的各个时段、上中下游的各个河段,都有断流的压力,防断流可谓防不胜防,维持河道不断流的难度要高于防洪。

  黄河五年不断流成就的取得相当不易。为保障黄河不断流,黄委会在过去六年中付出了极大的努力,成功应对了多方面的挑战。首先是自然因素的挑战,1999年以来,黄河来水连续偏枯,特别是1999年之后连续三个大旱之年,天然来水量甚至低于断流最为突出的1997年,流域水供需矛盾极为紧张,断流的压力空前增大(如图2所示)。其次是传统用水格局和用水习惯的挑战,沿黄各地区几十年习惯了自由取用黄河水的模式,有"水从门前过,不用白不用"的陈旧观念,现代水权制度观念淡薄。此外,还要面对自身能力不足的挑战,例如机构不适应、技术手段不足,基础工作薄弱等等。面对多重挑战,黄委会在机构和体制方面做出重大调整,综合运用行政、工程、科技、法律、经济等手段,"精心预测、精心调度、精心监督、精心协调",保障了水量统一调度工作的顺利开展和防断流工作的成功。

资料来源:胡鞍钢、王亚华:《如何看待黄河断流与流域水治理——黄河水利委员会调研报告》,《管理世界》,2002年第7期。

 

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