水利治理转型：从传统型到可持续发展型
「内容提要」人与水的不和谐已经成为中国人与自然不和谐的最大挑战。人与水不和谐源于人与人的不和谐。反之，人与人的和谐有助于人与水的和谐。人与人的和谐有赖于建立激励相容的制度安排。这是因为制度变迁最基本的功能和最大的作用是节约成本，减小风险，激励合作。制度建设是人类对重大挑战的最有效率的响应。
1999年以来，在黄河来水持续偏枯的情况下，黄河水利委员会确保了黄河连续五年不断流。这是新时期治黄工作的重大成果，是由传统治黄走向现代治黄的重要标志，具有重要的生态、经济、社会和政治意义。黄河的防断流实践是成功的制度变迁，通过实施水量统一调度，强化了区域用水的总量控制，改变了沿黄各省区用水的激励结构，推动了流域水权分配秩序的建立。总结黄河防断流工作的最重要经验是，制度建设是成功的关键。
但是黄河目前的不断流依然是脆弱的，防断流工作仍然任重道远。黄河要赢得可靠的不断流，流域分水制度仍然需要高效率的重大制度变迁。
黄河的分水实践，代表了我国水管理制度建设的重要进展。黄河过去十几年的分水实践、特别是近些年的防断流实践，为我国大江大河大湖的水管理体制改革指引了路径，代表了中国水管理改革的基本方向。实现水管理从传统到现代的转型，将水管理送入制度化和法制化的运行轨道，这是未来十几年水利工作者的历史使命。其核心是从工程建设为中心转向制度建设为中心，在所有的水相关领域建立有效、透明和可预期的制度安排，促进建立节水型社会和防污型社会，以人与人的社会和谐促进人水关系的自然和谐。
「关键词」黄河断流，水资源分配，统一调度，水权，制度建设
一、引言：黄河五年不断流成果出人意料
20世纪90年代，黄河下游愈演愈烈的断流引起全国关注，也为世界所震惊。从1999年开始，黄河水利委员会实施水量统一调度。2000年到2004年，在黄河来水持续偏枯的情况下，黄河实现连续五年不断流，取得了显著的经济社会和生态环境效益，黄河的防断流工作取得阶段性重大进展，令人惊奇，也令世界瞩目。
黄河五年不断流成就的取得，综合运用了多种手段，最重要的是强化了水量统一调度管理，落实了1987年国务院颁布的黄河分水方案，实现了流域各省区有序引水和规范用水。黄河防断流的最大成功之处，是通过大规模的制度变迁在流域建立了水权分配秩序，以制度建设促进了水资源的优化配置。
人类治水活动需要同时兼顾两个治理：处理人与水关系的自然治理，协调人与人关系的社会治理。黄河过去的治理主要是自然治理，表现为工程技术治理，已经达到相当高的水平，相比之下，社会治理还非常薄弱，是造成断流和污染的重要原因3.通过统一调度管理，建立水权制度的实施机制，完善流域分水制度体系，有效缓解了黄河断流，这是社会治理在黄河得到全面加强的标志。过去三年在黄河进行的调水调沙试验，被称为由被动治黄走向主动治黄的转折点。相比之下，过去六年围绕防断流开展的大规模制度建设，可以视为由被动治黄走向主动治黄的又一转折点。调水调沙是从传统治黄走向现代治黄的第一个重要标志，黄河防断流就是第二个重要标志。前者是现代科技大量运用于治黄工作的典范，后者是社会治理在治黄工作中全面加强的开端。
二、黄河不断流是现代治黄的重大成果
黄河防断流是现代黄河治理的新目标。历史上，治黄的主要目标是保障下游防洪安全。
尽管千百年来历朝历代的仁人志士为此不懈努力，直到新中国成立以前，黄河下游的决溢和泛滥史不绝书。中国共产党领导下的人民治黄事业，取得了前无古人的成就，在过去半个多世纪中黄河岁岁安澜。改革开放以来，黄河又出现了缺水断流加剧和水污染严重等新问题。
尤其是上世纪90年代断流形势愈演愈烈，促使对治黄工作进行反思和调整。2000年，水利部汪恕诚部长提出黄河治理的四"大"目标，即"堤防不决口，河道不断流，污染不超标，河床不抬高"，标志着黄河治理从防洪安全的单一目标转向多目标综合治理，防断流工作成为新时期治黄的一项新工作，与保障黄河防洪安全居于同等重要地位。
黄河防断流是一项很具挑战性的工作，既没有历史经验可循，也缺少国际经验借鉴。黄河水资源最大特点是"先天不足，后天失调"，河川径流量仅占全国的2%，承载着占全国15%耕地面积和12%人口，水资源供需矛盾极为突出。黄河横贯西、中、东部，各地区经济社会发展水平很不均衡，水资源分配涉及中央地方、地方之间和部门之间复杂的利益调整，难度相当之大。2002年我们在郑州的一项问卷调查表明，在黄河的四大治理目标中，黄委干部认为"河道不断流"的难度高于"堤防不决口"（见图1）。黄河防洪压力一年之中只是几个月，但是防不断流则是一年365天；黄河的防洪战线主要是下游一千多公里堤防，黄河的防断流战线则是大河上下绵延五千公里。黄河目前在一年四季的各个时段、上中下游的各个河段，都有断流的压力，防断流可谓防不胜防，维持河道不断流的难度要高于防洪。
黄河五年不断流成就的取得相当不易。为保障黄河不断流，黄委会在过去六年中付出了极大的努力，成功应对了多方面的挑战。首先是自然因素的挑战，1999年以来，黄河来水连续偏枯，特别是1999年之后连续三个大旱之年，天然来水量甚至低于断流最为突出的1997年，流域水供需矛盾极为紧张，断流的压力空前增大（如图2所示）。其次是传统用水格局和用水习惯的挑战，沿黄各地区几十年习惯了自由取用黄河水的模式，有"水从门前过，不用白不用"的陈旧观念，现代水权制度观念淡薄。此外，还要面对自身能力不足的挑战，例如机构不适应、技术手段不足，基础工作薄弱等等。面对多重挑战，黄委会在机构和体制方面做出重大调整，综合运用行政、工程、科技、法律、经济等手段，"精心预测、精心调度、精心监督、精心协调"，保障了水量统一调度工作的顺利开展和防断流工作的成功。
资料来源：胡鞍钢、王亚华：《如何看待黄河断流与流域水治理——黄河水利委员会调研报告》，《管理世界》，2002年第7期。
|
延伸阅读
|
