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县级环境执法状况令人担忧

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县级环境执法状况令人担忧

http://www.eedu.org.cn 作者：黄冀军文章来源：中国环境报点击数：更新时间：2007-9-21

　　国家环保总局环境监察局与美国环保协会日前联合发布了《中国环境监察执法现状、问题与对策研究报告》(以下简称报告)，报告显示，我国环境执法的人力投入、资金投入和设备投入都存在短缺现象，投入力度有待进一步提高。其中县级环境执法状况堪忧，需要进一步改善。
　　2005年3月，国家环保总局环境监察局与美国环保协会共同开展了中国环境监察执法效能研究项目，以期通过调查分析环境执法机构的能力建设现状，厘清制约环境执法能力的因素，项目第一期的工作重点是企业环境经济行为分析和环境监察机构基本情况调查。项目选取了12个省、直辖市和4个地级市的部分执法机构、企业进行了问卷调查和座谈，调查内容涉及环境执法人力投入、资金支持、技术保障、执法效果、执法阻力、社会动员和企业激励等7个方面。
　　环境执法人员配置数量偏低
　　省级环境执法人员平均每人每年的执法和排污费核查次数为148.2次，地市级执法人员为343.2次，县级执法人员为308.5次
　　报告指出，近年来，随着公众环境意识的提升，环境问题成为公众投诉的热点和媒体关注的焦点，许多新型环境污染类型出现，扩大了环境监管的范围，增加了环境执法的工作量，环境执法工作压力和执法强度正日益提高。
　　调查显示，从实际人数测算，省级环境执法人员平均每人每年的执法和排污费核查次数为148.2次，地市级执法人员为343.2次，县级执法人员为308.5次，执法人力投入明显不足。报告指出，从执法机构实际支配资金额来看，省、市两级执法机构的资金总额都呈现出增长趋势，但执法资金依然明显不足。
　　报告指出，执法机构本身的设备保障和法律制度不健全成为公平、公正执法的主要因素。对影响执法公正性、有效性主要因素的调查显示，产生影响的因素从主到次分别为执法设备欠缺、法律依据不充分、法院不支持、政府干预、人情关系、取证能力限制和违法证据不足。
　　在公众参与环境执法方面，调查显示，被调查的省、市、县环境执法机构均设有一种或多种举报渠道，91.8％的机构设有举报电话，其中开设24小时举报电话的执法机构占65.8％。三级执法机构对公众举报案件的答复率都比较高且相差不大，公众对答复的满意度也比较高。但报告同时指出，环境执法机构的环境信息公开率不高，激励公众参与举报的力度不强，只有56.4％的机构发布环境信息。
　　市级执法机构状况较好
　　县级执法机构“短板”严重
　　省、市两级环境执法机构的平均预算资金都增加了50％以上，但县级增长仅为1.5％
　　报告指出，执法投入在省、市、县三级执法机构之间分布不均，无论是人力、资金还是设备投入，市级执法机构是最好的，县级执法机构是最差的，县级环境执法状况令人堪忧，需要进一步改善。
　　调查显示，省、市、县三级环境执法机构的人员编制数相差不大，其中市级编制最多。但在执法人员学历构成方面，省级执法机构拥有高层次学历的人员比例明显高于市级，市级又明显高于县级，县级执法机构在执法人员的素质上还待进一步提高。
　　报告指出，2000年~2004年的5年间，地方各级环境执法机构的平均预算资金都有了一定程度的增加，但增长幅度不同。与2003年相比，2004年，省、市两级都增加了50％以上，但县级最少仅为1.5％。其中市级执法财政资金保持了较快的增长势头，也是三级执法机构中财政预算和实际执法资金最多的一级。从执法机构实际支配资金额来看，省、市两级执法机构的资金总额都呈增长趋势，且预算外资金的获得能力也比较强，但县级执法机构的资金总额却出现了下降，县级环境执法机构也是三级执法机构中资金获取能力最薄弱的一级。
　　调查显示，市级执法机构无论是在资金支持、人员配置还是执法设备等方面都要优于其他两级执法机构，其在执法检查方面的能力也比较突出。开设24小时举报电话的机构中比例最高的是市级执法机构，同时激励公众参与的社会动员能力也以市级执法机构为最强。在执法设备配置方面，市级执法机构要明显优于省级和县级，县级最差。在执法产出方面，县级执法机构执法检查的威慑性较差，检查的强度还不够，且执法检查分布不匀衡，监管对象对其检查、监督、处罚存在更强的机会主义心理。因此，报告认为，这说明了加强县环境执法机构执法能力建设的紧迫性和必要性。
　　公众关注与企业经济利益直接相关性低
　　九成多企业希望环保带来经济利益，但仅七成企业认为环保努力真正得到回报
　　报告还对守法企业实施奖励情况进行了调查。在企业环境行为带来的回报中，72.6％的企业最看重的回报是“改善企业形象，有利于企业市场竞争”，23.2％的企业最看重的是政府可以因此给予优惠措施。报告认为，政府的环境守法的精神奖励引导是正确的，企业对自身环境行为的期望回报主要是经济利益，但多数企业希望通过企业环保表现增强企业产品的市场竞争优势。因此，应强化精神奖励与企业形象改善的关联度，让企业的环境绩效带来间接经济收益。
　　报告指出，目前企业因环境保护实际获得的收益(表彰或被授予荣誉称号)与企业期望的利益存在出入。95.8％的企业希望环境保护能给企业带来经济利益，但只有71.5％的企业认为，它们的环保努力真正得到经济回报。这说明，公众特别是企业所在地的居民对企业的环境保护状况关注度不够，未能形成强有力的、对企业环境污染行为进行制约的力量。同时，公众对环境保护的关注与企业的经济利益两者直接相关性低，公众对良好环境的诉求并没有反映到企业经济利益上，这可能是由于中国的消费者在进行商品选择时并没有考虑产品生产者的环境保护绩效状况而有区别地选购产品，也可能是由于公众没有获取这方面信息的渠道。
　　专家针对行政处罚力度不足建议
　　以环境违法动态收益为基准按日处罚，在水污染防治中，按日处罚上限不应低于2.6万元/日，大气污染的日处罚上限可以设定为12万元/日
　　报告还对比了中国和美国的环境执法状况。报告认为，在执法机构的职能与内部组织设计方面，中国环境执法机构的人力、财力投入远落后于美国，所拥有的环境执法手段也出现了分散和不完整的倾向，但承担着比美国环境执法机构更多的职能；中国环境执法机构缺乏一个经常性的机制或环境执法组织协调机制；中国环境执法强调的是“罚”和威慑性，但法律在行政处罚上的授权过低，而美国环境执法在强有力的制约力为保障的同时，强调守法的促进职能。
　　报告认为，针对中国环境保护的现状，应提高执法机构的处罚强度，对环境违法的经济处罚的设定应“以有效的阻吓违法行为为根本目标，以环境违法动态收益为基准，综合考虑其他违法因素”，建议以“天”为单位对排污者进行处罚，使经济处罚额度与违法收益成比例，通过罚没违法收益消除企业利用环境违法获利的动机。
　　中国环境执法效能研究课题组借鉴了美国环保局计算排污者违法收益的BEN模型，初步设计出一套违法经济处罚模式，在进行计算后认为，在水污染防治中，以“天”为单位的违法处罚上限额度不应低于2.6万元/日，立法时上限可适当提高几个档次，如3万元/日、3.5万元/日或4.4万元/日，也可提高至10万元/日；大气污染的日处罚上限可以设定为12万元/日。
　　据了解，中国环境执法效能研究第二期将研究环境执法机构组织设置、执法能力评估与执法能力建设标准化体系、执法流程标准化设计、执法手段的综合运用和企业守法能力与守法成本的评估等。

文章录入：ahaoxie 责任编辑：ahaoxie

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