生态损害索赔难 倒逼海洋环保“变法”

    虽然距离事件发生已过去了一个多月，蓬莱溢油事件并未由此平息。7月5日，国家海洋局召开媒体通报会，国家海洋局相关负责人介绍，渤海溢油事故的责任方、康菲中国公司可能最高面临20万元的行政处罚，之后还将组织此次溢油事故对海洋生态损害监测评价工作，并依据我国《海洋环境保护法》代表国家向康菲公司就漏油事件导致的海洋生态损害进行索赔。

    当此信息透露后，舆论一片哗然：污染了840平方公里海域，才罚20万元？在海洋污染事件频发的背后，人们思考更多的是，如何用法律手段减少、杜绝类似污染的发生。

    海洋污染频发 违法代价低

    对于20万元最高行政处罚，国家海洋局负责人介绍，处罚依据是1999年修订的《海洋环境保护法》第八十五条：“违反本法规定进行海洋石油勘探开发活动，造成海洋环境污染的，由国家海洋行政主管部门予以警告，并处2万元以上20万元以下的罚款。”

    该法第九十一条还提出，前款规定的罚款数额按照直接损失的百分之三十计算，但最高不得超过30万元。也就是说，如果污染造成的直接损失计算出来后，也可按直接损失的30%计算罚款额，只不过，最高也不得突破30万元。

    近年来，关于海洋污染的国家赔偿案和利益相关者的赔偿出现了多起，这当中最著名的当属2002年11月的“塔斯曼海”号油轮溢油事件。

    当时，天津市海洋局代表国家向天津海事法院提起诉讼，就海洋生态环境受到污染损害，向肇事船船东英费尼特航运公司和伦敦汽船互保协会提出索赔。又由于该污染导致天津市1600余户渔民养殖的水产品受损，因此塘沽等地渔民协会代表渔民提出索赔，使该案总标的达1.7亿元人民币。

    该官司一直打到2004年年底，天津海事法院判决“塔斯曼海”赔偿天津市海洋局海洋生态损失1000余万元；赔偿天津市渔政渔港监督管理处渔业资源损失1500余万元；赔偿遭受损失的渔民及养殖户1700余万元。

    这是我国加入《1992年国际油污损害民事责任公约》后，海洋行政管理部门首次代表国家向污染者提出生态索赔。第一例海洋生态损害赔偿案开创了我国海洋生态损害国家索赔的先河，被认为具有里程碑的意义。

    规定太原则 污染损害难以界定

    但在国家海洋局海洋发展战略研究所副研究员刘家沂看来，“里程碑”案件也暴露了现行海洋环境保护法的漏洞。

    “该法对海洋生态损害赔偿规定只是原则性的，在细节上和实践中仍存在诸多难以解决的问题。”刘家沂说，这些问题的存在，正是近几年来我国海上大大小小溢油事故不能实现赔偿的重要原因。

    刘家沂对此做了进一步阐释。她说，现行海洋环境保护法只有可以提起索赔的原则性规定，但缺乏相应的法理和保障性条款。如何界定“海洋环境污染损害”和“海洋生态损害”的区别，给司法部门带来了难题。

    “海洋生态损害索赔案件，不可回避的就是两个问题，一个是什么是海洋生态损害，另一个是责任人到底损害了什么。”刘家沂说，“塔斯曼海”轮海洋生态损害案一审中，当时原告天津市海洋局提出的8项索赔费用共计9800多万元，但天津海事法院仅仅只认定了2项，另外6项的索赔都没有认定。虽然在一审中，原告天津市海洋局胜诉，但仅获得了995.81万元的赔偿。相同的，国家海洋局若对蓬莱19-3事故责任人提起海洋生态损害索赔，也将会面临同样的问题。

    此外，《海洋环境保护法》第20条规定了国务院和沿海地方各级人民政府应当对具有重要经济、社会价值的已遭到破坏的海洋生态进行整治和恢复，但量化这个整治和修复的费用是一大难题，也就是说原告如何证明该损失是源于这一次的污染。

    “国际上的长期索赔实践表明，对自然资源的损失评估不能建立在抽象的理论模型上。”刘家沂说，虽然国家海洋局批准了《海洋溢油生态损害评估技术导则》，但作为一种计算标准，是否能够成为法院判决的依据，目前还存在争议。她表示，在蓬莱19-3的索赔问题上，被告能否认同损失的计算标准，要看管辖法院对哪些证据予以采用。

    完善技术标准 重新修订《海洋环境保护法》

    通报会上，国家海洋局海洋环境保护司副司长王斌表示，我国应进一步完善溢油生态损害的索赔技术标准，以适应新的海上石油快速发展的开发形势。

    在今年的两会上，全国人大代表、上海市环保局局长张全在接受记者采访时表示，当前我国海洋生态环境面临的压力不断增加，破坏生态事件时有发生，在重视“陆上环保”的同时也要重视“海上环保”，他说，近年来浙江、山东、广东等地在海洋生态损害补偿赔偿领域作出了积极探索，可将相关成熟机制上升为国家层面的法律法规。

    这番发言的背景是，最近两年，地方出现了一些政府部门立规矩收罚款的现象，个别省的海洋与渔业部门还出台了一些暂行办法，这些地方性规范性文件以地方性法规的名义收取上亿元的海洋生态赔偿或补偿金。但刘家沂认为，这些不符合我国《立法法》的相关规定，她认为当务之急是重新修订《海洋环境保护法》。

    刘家沂说，现行的《海洋环境保护法》于1999年修订，当时迅速升温的各种海洋工程建设项目纷纷上马，海洋环境安全问题开始呈现，再次修订海洋环境保护法不仅仅只是油污破坏海洋生态的需要，像围海、填海工程，海水淡化工程，同样存在伴随开发力度加大危及和破坏海洋生态的问题。

    她说，我国现有海洋产业门类12个，尚没有一部规范海洋开发与利用的法律，因此各海洋产业在发展的同时都会遇到产业发展模式是否有利于海洋资源可持续利用的瓶颈。

    以海水淡化为例，“十二五”期间，我国将大力推动海水淡化产业的发展，鼓励使用海水替代淡水，解决水资源短缺问题。但大规模海水淡化所排出的浓盐水，将对海洋生物资源造成损害，甚至导致生物群落发生改变，因此必须对海水淡化工程的布局和浓盐水排放予以制约和规范。

    事实上，造成海洋生态环境破坏的原因很多，包括自然变化和人类活动，其中人类活动又是多种多样。她说，如果油污损害也立法、海水淡化损害也立法，不能解决实质问题。再次修订海洋环境保护法，应该不重主观重结果，不分行为分后果，才能化繁为简。同时，实施细则和地方性法规的跟进，这才能有法可依，立法有据。