环境保护发展之法制篇 修典明法三十年

　　“法者，天下之程式也，万事之仪表也。”环境法制建设始终是环境保护工作的重要组成部分。改革开放的30年，是我国环境保护事业大发展的30年，也是环境法制建设逐步拓展、日渐深入的30年。通过完善立法、强化执法并切实引入司法手段，我国环境法制建设取得瞩目成就。

　　修法筑基石
　　制定9部环境保护法律、15部自然资源法律，制定颁布环境保护行政法规50余项，初步形成了适应市场经济体系的环境法律和标准体系

　　2008年2月28日，北京还是春寒料峭，参加十届全国人大常委会第三十二次会议的代表们却是热血沸腾的。在这次会议上，新修订的《水污染防治法》获得全票通过，与在此之前施行了近12年之久的、1996年《水污染防治法》相比，修订后的新法为进一步强化水污染防治提供了更加有力的法律武器。
　　统计数据显示，到目前为止，我国共制定9部环境保护法律、15部自然资源法律，制定颁布了环境保护行政法规50余项、部门规章和规范性文件近200件、军队环境法规和规章10余件、国家环境标准800多项，批准和签署多边国际环境条约51项，初步形成了适应市场经济体系的环境法律和标准体系。
　　回顾我国改革开放30年来的环境立法进程，国家环境咨询委员会委员孙佑海概括为3个阶段。
　　孙佑海认为，1978年至1982年，最重要的就是1979年第五届全国人大第十一次会议上原则通过《环境保护法(试行)》。“这是我国第一部环境法律，建立了一系列重大制度。”
　　“从1982年到1997年，我国的环境立法取得了迅速发展。”孙佑海介绍，1982年到1990年期间，全国人大常委会相继制定了《海洋环境保护法》、《水污染防治法》、《大气污染防治法》等，国务院也陆续制定了《防止船舶污染海域管理条例》、《海洋倾废管理条例》等行政法规。进入20世纪90年代后，随着国际国内形势发生新的变化，我国环境立法出现了又一个高潮。1993年，全国人大成立了环境保护委员会，次年更名为全国人大环境与资源保护委员会，在其组织和推动下，我国环境立法的步伐进一步加快，《固体废物污染环境防治法》、《环境噪声污染防治法》等法律、法规相继出台。
　　“2003年，党中央提出了科学发展观的重大主张，这对我国的环境立法是极大的支持和推动。”谈到1997~2008年的环境立法新阶段时，孙佑海说。这一阶段，全国人大常委会共制定和修改了《放射性污染防治法》、《可再生能源法》、《固体废物污染环境防治法》等法律，“到目前为止，具有中国特色的环境与资源保护法律体系已经基本形成。”
　　我国环境立法的进展不仅体现在法律体系的逐步完善上，也体现在立法质量的不断提高上。总结改革开放30年来我国环境立法的特点，孙佑海认为，可以概括成4个方面。
　　一是从注重末端治理走向注重前期预防，其代表便是2003年9月1日开始实施的《环境影响评价法》。二是通过环境保护法律推动优化经济增长，先后制定了《清洁生产促进法》和《循环经济促进法》。三是通过环境法律、法规推动环保部门依法行政，支持和规范环保领域的公众参与。例如，2003年修正后施行《环境保护行政处罚办法》、2004年施行《环境保护行政许可听证暂行办法》。而2006年施行的《环境影响评价公众参与暂行办法》是我国第一部推进公众参与环境保护的部门规章，2008年施行的《环境信息公开办法(试行)》则是落实《政府信息公开条例》的第一个部门规章。四是环境法律、法规对环境执法的权力不断加强，对违法排污行为的处罚力度不断加大。例如，2005年新修订的《固体废物污染环境防治法》首次将限期治理的决定权由人民政府赋予环保行政主管部门；2008年新修订的《水污染防治法》将责令限期治理、停产整治等行政强制权赋予环境保护主管部门，而且取消了造成水污染事故的罚款上限。
　　在国家不断加强环境立法的同时，各地方人大和政府也先后制定了一批具有鲜明地方特色的地方环境法规和规章。国家统计局的统计数字表明，改革开放30年来，各地方人大和政府制定的地方性环境法规和地方政府规章共1600余项，补充了国家环境立法的不足。

　　执法立根本
　　仅近两年来，全国就出动环境执法人员600多万人(次)，查处违法案件5.9万件。逐步形成以集中式执法检查活动为推动，以日常监督执法为基础，以环境监察执法稽查为保证，以公众和舆论监督为支持的现场监督执法工作体系

　　1988年，江苏省苏州市排污收费管理站的蒋勐经常和同事一起骑着自行车到企业核定排污费。当时的排污收费管理站只有5名工作人员，核定也是全凭企业提供的资料和工作人员的知识储备。
　　“我们的环境执法机构从最初只管收排污费的排污收费管理站，到更名为环境监理站、环境监理总站、环境监察支队，绝不仅仅是名称的变化，而是整体职能和执法能力的改变。”如今，已成为苏州市环境监察支队支队长的蒋勐深有感触地说。
　　蒋勐介绍说，目前，苏州市的执法人员已经从原来的不到100名发展为现在的380名，从执法车辆到取证设备都配置齐全，有些水网地区还配备了船只，自动化在线监控设备覆盖全市。
　　苏州市环境监察支队的变化折射出全国整个环境执法队伍的发展。
　　1986年，我国开始第一批环境监理工作试点，到1993年底，全国已拥有环境监理执法人员1.9万人。
　　1996年，《国务院关于环境保护若干问题的决定》出台，规定“县级以上人民政府应设立环境保护监督管理机构，独立行使环境保护的统一监督管理职责”。由此，各省、市、县设立的环境监理机构分别统一为环境监理总队、支队、大队。1999年，召开第一次全国环境监理处长会议时，环境监理队伍已经有4万人了。2003年10月，原国家环保总局设立了环境监察局，2006年7月后共设立6个环境保护督查中心，进一步完善了国家环境执法监督网络。
　　截至目前，我国已建立起国家、省、地、县四级环境执法体系，拥有环境监察机构2954个，环境监察人员5.7万人。通过标准化建设，环境执法能力和水平正在不断提高。
　　“天下之事，不难于立法，而难于法之必行。”改革开放以来，国家积极开展环境执法大检查，执法力度逐步加大。
　　1988年，因污染关停的企业仅有556家。1993年3月，国务院下发《关于开展环境保护执法检查严厉打击违法活动的通知》，计划用3年时间在全国开展环境保护执法检查。这是我国第一次高规格、大范围的环境执法检查活动。
　　1998年1月26日，原国家环保局对四川省聚酯股份有限公司违反“三同时”的行为依法进行处罚，第一次依法直接行使行政处罚权。整个“九五”期间，全国共关停了8.4万家“十五小”企业。
　　始于2003年的全国整治违法排污企业保障群众健康环保专项行动将集中式的环境执法检查进一步扩大。
　　除了连续性的大规模检查，环保部门还针对重点地区和重点领域的严重违法问题进行集中整治。2004年1月，原国家环保总局通报对晋、陕、蒙交界地区的40余家污染企业进行突击查处的结果。由于执法力度大，这次针对“锰三角”的严厉查处被公众誉为“环保风暴”。
　　有关资料显示，仅近两年来，全国就出动环境执法人员600多万人(次)，查处违法案件5.9万件，关闭淘汰落后生产能力和污染严重的企业6000多家，集中检查2250个工业园区，责令限期或停产整改3477家企业，挂牌督办11231个环境违法案件；查处80万件群众环境投诉问题，联合监察部清理649件违规“土政策”。
　　面对环境保护的新形势和新任务，环境执法在力度不断加大的同时，也在努力探索新思路、新途径和新方法。2007年1月，原国家环保总局首次启动“区域限批”政策来遏制高污染、高耗能产业的迅速扩张趋势。同年7月初，又对黄河、淮河、海河流域及长江安徽段水环境污染严重的6市两县5个工业园区实施“流域限批”。2008年1月，原国家环保总局通报了对130家存在环境违法行为的跨国公司进行环保后督察的情况。
　　在先进理念的指引下，环境执法监督体制不断改进，环境执法监督机制不断创新，环境执法监督能力获得极大提升。
　　2008年4月，环境保护部编制的《国家环境监管能力建设“十一五”规划》获得审批通过。作为我国环境保护史上第一个自身建设的规划，《国家环境监管能力建设“十一五”规划》总投资149.59亿元，共安排50个重点项目。
　　环境执法正以建设先进的环境监测预警体系和完备的环境执法监督体系为重点，向建设具有我国特色的现代化、标准化、信息化的环境监管体系迈进。

　　司法磨利器
　　环境司法领域有了长足发展，司法救济成为环境保护的又一有效途径。通过依法追究环境犯罪的责任，保护了环境受害者的合法权益

　　“1997年，第八届全国人民代表大会第五次会议修订《刑法》，增设了‘破坏环境资源保护罪’一节，对一些污染环境、破坏资源的行为规定了刑事处罚，这在当时是一个突破。”原国家环保局局长曲格平评价说。
　　1998年7月17日，山西省运城市人民法院就运城天马文化用纸厂特大环境污染案做出一审判决。被告人天马文化用纸厂法定代表人杨军武被判有期徒刑两年，并处罚金5万元。这成为《刑法》修改实施后，因破坏环境资源保护罪被判刑的第一案。
　　随着环境保护在司法领域的加强，各司法部门也纷纷设立专门的环境法庭。
　　2006年，贵州省清镇市一年受理的环保案件一共才7件。2007年11月，清镇市人民法院环境保护法庭成立，半年后，环保法庭共计受理各类案件45件。
　　“通过科技、行政、经济等手段往往只能解决单一的问题，而司法在防治环境污染方面可以发挥更大的作用。”清镇市人民法院环境保护法庭庭长蔡明说。
　　其实，早在1988年，湖北省武汉市就建立了我国第一个环境经济法庭。2004年开始，辽宁省大连市沙河口区、河北省晋州市、山东省茌平县、江苏省无锡市、江苏省南京市建邺区、贵阳市等地的人民法院纷纷试水成立了专门的环保法庭。
　　2007年5月，原国家环保总局、公安部、最高人民检察院联合出台《关于环保行政主管部门移送涉嫌环境犯罪案件的若干规定》，明确规定县级以上环境保护行政主管部门发现违法事实涉嫌构成犯罪，依法需要追究刑事责任的，应当依法向公安机关移送；发现国家机关工作人员涉嫌有关环境保护渎职等职务犯罪线索的，应当将有关材料移送相应的人民检察院。
　　2008年8月，全国人大法工委印发《对违法排污行为适用行政拘留处罚问题的意见》，明确规定违法向水体排放、倾倒毒害性、放射性、腐蚀性物质等危险物质的，可对主管人员给予行政拘留处罚。
　　有关专家认为，通过依法追究环境犯罪的责任，保护了环境受害者的合法权益。
　　“要加强环境战略和政策研究，完善环境立法，提高立法质量，加大执法力度，强化执法监督，用10年的时间，形成覆盖环境保护各个领域、门类齐全、功能完备、措施有力的环境政策法制体系，切实把环境保护纳入法治化轨道。”展望未来，环境保护部部长周生贤在第一次全国环境政策法制工作会议上说。