城市发展成功转型关键在哪？

    城市发展到了非常重要的转型时期，城市发展质量成为了中国从经济大国迈向经济强国的重要标志。

    城市一旦形成并快速发展，社会问题、经济问题、生态问题都将接踵而至。当前，城市管理已经成为关键中的关键，重点中的重点，危机中的危机。

    低碳生态已成为一种全新的经济竞争新规则，先行一步，就成为规则的制定者，必将胜出；落后一步，必将大大落后于其他城市。

    中国环境报记者 刘晓星

　　俗话说，金杯银杯不如老百姓的口碑。伴随着中国快速城镇化的到来，城市环境污染问题就成为这一背景下的民意聚焦。日前，由中国社会科学院城市发展与环境研究所发布的《中国城市发展报告》将民生问题作为关注焦点，提出城市的发展必须从数量型、框架型向提升城市的质量、完善城市的功能、提高城市承载能力转变，向城市科学发展转变。那么，当前处于重要转型期的我国城市环境治理如何做到善治？

　　环境能否支撑城市扩张？

　　根据2011年4月公布的第6次人口普查数据，2010年中国居住城镇人口接近6.6亿人，城镇化率达到49.68％，全国已有近一半的人口居住在城镇，这意味着中国将进入城镇时代，未来城市民生问题将越来越重要。

　　对此，中国社科院常务副院长王伟光说:“是否更重视民生问题是检验是否真正遵循科学发展理念的试金石，党中央提出的科学发展观，核心就是以人为本，这是城市科学发展必须遵循的最重要的原则。”

　　中国社科院城市与环境研究所所长助理、《中国城市发展报告》副主编宋迎昌对我国城市化现状做出如下诠释:据预测，当我国的城市化进程基本完成的时候，城市化人口可能要超过9亿，相当于美国、日本、欧洲三大经济体城市人口的总和。因此，从某种程度上说，城市发展质量、城市的环境承载能力及其城市功能高下决定了占世界城市人口50％以上人口的生活质量。

　　毫无疑问，城市环境压力随着城市经济的快速发展将不断加大。中国城市经济一直保持高速增长态势，并且长期延续“高投入、高消耗和高排放”的粗放式增长模式。这必然带来生活污水、垃圾等废弃物大幅度增加。污染物的高排放，使城市赖以存在的生态环境面临越来越严重的威胁，城市环境承载力已趋于饱和。而我们不得不面临的一个尴尬处境是城市环境治理基础设施建设严重滞后。

　　近年来，经过不断治理，城市环境质量基本保持稳定，部分城市环境质量有所改善，城市综合防治污染的能力进一步提高。但许多城市环境治理问题尚未解决，已成为影响或制约未来中国经济社会发展的障碍，同时，新问题又接踵而来。

　　在采访中，一些专家提出关于城市环境污染边缘化的问题。大城市发展到一定规模后，需要不断向周围地区分散一部分产业功能和就业功能，而周边地区在充分利用大城市的辐射功能作为自身发展原动力的同时，也更多地接纳着来自中心城区生产和生活所产生的污水、垃圾、工业废气等污染。大城市低密度开发模式使城市周边生态系统受到严重破坏。城市空间变化主要表现为两方面:城市建成区向外扩展，以及与此同时发生的城市内部空间的重新组合。在政策因素、经济因素和技术发展因素3个方面的作用下，中国大城市的空间变化以外部扩展为主。很明显，中国大城市呈蔓延式扩张。大城市低密度的发展模式会加快城市周边生态系统的恶化。因为在城市周边主要是农田、绿地、林地等，它们在维持城市生态平衡和提高城市生态环境质量方面起着非常重要的作用，一旦受到破坏，就会迅速降低城市和城市周边地区环境承载能力和对污染的净化能力。如何为大规模城市化提供足够的土地供给，同时解决农田保护、环境、资源等问题，将严峻地摆在大城市决策者面前。同时，大城市环境基础设施建设薄弱，迫使周边地区更多地承担来自中心城区的各种污染。

　　“城市发展到了非常重要的转型时期，城市发展质量成为了中国从经济大国迈向经济强国的重要标志。”宋迎昌强调说。

　　对此，国务院研究室综合司司长陈文玲也表示了相同的看法。她指出，城市发展到了这样一个重要的转型时期，城市发展的指导思想和立足点应该有所改变，城市的发展应该从以经济发展为核心转向以社会发展为核心。

　　重塑经济竞争新规则？

　　有人曾经说过，未来中国面临的最大挑战就是如何管理城市。因为中国革命走的是“农村包围城市”路线，历史上许多胜利经验都来自农村、来自对农民的发动。但对城市的管理，特别是现代化、精细化的城市管理，却没有多少年的经验积累。而城市一旦形成并快速发展，社会问题、经济问题、生态问题都将接踵而至。当前，城市管理已经成为关键中的关键，重点中的重点，危机中的危机。怎样使我们的民族、国家实现可持续发展？怎样实现生态文明？几乎所有的社会、经济和生态的矛盾和问题都集中在城市，而城市所有的问题都反映在管理。

　　在日前召开的国家生态园林城市创建座谈会上，住房和城乡建设部副部长仇保兴在讲话中提出，中国的快速城市化进程已进行了30年，城市作为经济载体的空间布局已经完成。接下来的30年，我国城市将要进入转型期，朝着服务功能的优化、生活素质的提高、城市的节能减排，包括应对气候变化等“一揽子”的新方向发展，要在城市的管理功能、管理水平、管理成效上实现新突破。

　　对此，专家指出，当前，中国城市环境治理过程中的问题，是社会经济快速发展和城市化进程不断加快导致的必然结果，也受到城市环境治理的体制、机制和法制等方面不健全、无法适应城市环境治理工作开展等因素影响。在体制方面，我国城市环境管理体制尚未完全理顺，环境管理效率有待提高，监管能力较弱，环保部门“统一监督管理”的职能在很大程度上被肢解和架空。在机制方面，当前，城市环境保护机制不完善，造成城市环境治理中动力不足、投资渠道不畅。在法制方面，存在着立法不足、执法力度不够及执法氛围差等诸多问题。

　　如何解决我国快速城镇化带来的一系列环境问题？专家认为，城市建设应当以城市环境容量和资源承载力为依据，制定城市发展规划；积极推进市场化运行机制，实施城乡一体化保护战略。对区域基础设施进行统筹安排和合理布局，实现基础设施的区域共享和有效利用；同时，合理划分城市功能和工业布局。实施城乡一体化的城市环境生态保护战略，统筹城乡污染防治工作，防止将城区内污染转嫁到城市周边地区，走城市建设与生态建设相统一、城市发展与生态环境容量相协调的城市化道路。建立绿色信贷制度，构建绿色资本市场，联手控制环境污染。强化管理能力建设，提高执法监督水平，搭建多角度监管治理体系。

　　他山之石，可以攻玉。国际上有许多成功的城市管理经验可供借鉴。

　　纽约市提出的纽约2030年减排规划，比联合国提出的减排计划和美国总统签署的“减排令”都严格得多。纽约市专门成立了2030年减排规划行动办公室，并有4000万美元专项预算来支撑行动办公室开展工作。同时，他们还通过议会立法，要求纽约市每任市长都必须持续实施该行动纲领，且每4年作一次反馈修订。第一个4年的反馈修订已经完成，其英文版已经上网。

　　波特兰市被称为美国的“绿色之都”。这个曾以矿产资源和森林采伐为支撑的城市，10年前开始转型发展，目前已成为世界公认的生态园林城市。波特兰市有五大特色:一是拥有美国最多的绿色建筑，所有新区开发建设都是最高等级的绿色建筑，外形多样、美观、和谐，充满了生机与活力；二是建设有非常完善的轨道交通系统，并鼓励居民乘坐免费轻轨出行；三是投入2000多万美元建成慢行交通系统，鼓励居民自行车出行，使自行车出行率从原来的1％提高到现在的8％，并计划在未来10年内提高到20％；四是大力推广使用节水设施，所有公共场所的卫生洁具都是免冲洗的。城市周围的两条河流完全处于原始的自然状态，城市水环境非常好，城市污水处理厂排放的水都达到了直接饮用标准；五是大力发展电动汽车，执行最严格的汽车尾气排放标准。波特兰虽然只有50万人左右的城市人口，却设置有2000个电动汽车充电桩，且正在积极研发燃料电池汽车。

　　环境改善也带动了地方经济发展。随着城市的转型发展，大量高新科技企业陆续进驻，波特兰成为美国少数几个高科技企业发展最快的城市之一。

　　对此，仇保兴表示，纽约和波特兰等城市的实践，使我们深切地感到，环境建设，特别是生态环境建设，本身就是生产力，而且是更高层次的生产力，是可持续的绿色生产力。低碳生态已成为一种全新的经济竞争新规则，先行一步，就成为规则的制定者，必将胜出；落后一步，必将大大落后于其他城市。

　　繁荣背后有何隐忧？

　　鄂尔多斯，在大多数人眼里，是一个很神秘的地方，丰富的能源令鄂尔多斯成为中国最富有的地方之一。

　　鄂尔多斯仅仅是我国众多能源型城市发展的缩影。对此，陈文玲指出，资源型城市要实现可持续发展，必须在资源开采的上升期就考虑转型问题，做到规划长远、未雨绸缪。对于处于上升时期的资源型城市，国家也应给予适当的关注。

　　专家指出，上升期资源型城市要实现转型，首先要转变观念，要有忧患意识，实际上就是政绩观的问题。需要有一种立足当前、着眼长远的执政理念，最根本的就是在抓发展的过程中，不能只顾眼前的成绩，需要花一定的精力、用一定的财力来做实功、打基础，只有这样，才能为一个城市的长远发展赢得空间，争取主动。同时，要有创新意识，实际上就是资源观的问题。资源型城市转型的过程，实质就是以创新为依托的各种生产要素、公共资源等的优化配置过程。只有认清各类资源的基本属性，找到各种资源综合利用的内在规律，才能更好地整合资源、开发资源、利用资源。第三，要有集聚意识，实际上就是发展观的问题。资源型城市对资源的依赖性，限制了其他产业的发展。作为资源型城市，必须正确处理开发资源与集聚资源的关系，不能被现有的资源束缚了手脚，要善于用已知资源集聚未知资源，实现又好又快发展。

　　有关专家表示，对于处于上升时期的资源型城市，国家也应该给予适当的关注，例如，国家应该制定出转型总体规划；尽快出台资源税率；加大当地转型或给予财力支撑；在利益分配上，加大对城市返还力度；由于资源型城市对环境破坏严重，特别收益金应该作为城市环境补偿专项资金。