坚持环境优先方针落实规划环评制度

　　2007年，江苏省政协以城乡规划环境影响评价制度落实情况为题开展了专项民主监督，江苏省政协人口资源环境委员会组织委员进行了专题调研。
　　自2003年9月1日施行《中华人民共和国环境影响评价法》(以下简称《环境影响评价法》)，经历了4年坎坷历程，取得一定成效。全省各地在省委、省政府的强力推动下，随着发展理念的转变，开始重视规划环评工作。部分规划的环评工作已经启动，并在编制环境影响报告书和环境影响篇章或说明的过程中，初步发挥了一定的积极影响。
　　目前存在的问题
　　全省规划环评工作存在不少突出问题，主要表现在:
　　规划环评的覆盖率低、误解率高，没有按制度执行。哪些规划需要编制环境影响报告书或环境影响篇章、说明，国家已有制度规定，但在实际工作中往往取决于领导的主观臆断。有不少地方或部门领导把规划中的环保措施视同规划环评，由于概念性错误造成规划环评执行率低。
　　规划环评的内部化运作现象比较普遍。从目前所做的规划环评看，大多是主管部门自行编制，“既当运动员又当裁判员”的现象大量存在。有的部门虽委托中介机构进行环评，但大多直接指定，存有雇佣关系倾向。环评单位按照委托单位的意向出具环评报告的情况比较普遍。
　　规划环评质量不高。目前，规划环评的标准平台尚未建立，也没有出台针对不同行业的技术指标体系，因而规划环评的科学性难以保证，环评结论难以真正发挥作用。
　　环境影响评价意见难以作为决策的重要依据。目前规划环评大多数是规划定稿后进行，而不是规划过程和评价过程同步进行，从而使得调整的余地和力度都极其有限。
　　规划环评的执法监督处于空白状态。《环境影响评价法》实施4年来，尚没有一起执法监督案例。
　　规划环评的公众参与度低。目前规划环评透明度低、公众介入程度低，有时数据严重失真。规划部门在环境影响报告书报批前，很少举行论证会、听证会等形式征求有关单位、专家和公众对环评报告书的意见。
　　问题的症结所在
　　存在问题的主要原因，有以下几方面:科学发展观在规划环评领域没有真正得到落实。目前，一些地方政府往往口号与实践错位，将规划环境影响评价、加强环境监管视为上项目、搞建设的掣肘，将环境保护的宏观调控和源头控制视为快速发展的障碍，因而规划环境影响评价的推进乏力。
　　立法欠缺让规划环评先天不足。《环境影响评价法》虽以专章规定了“规划的环境影响评价”，但法律规定过于原则，在实际操作中不易执行。同时，违反规划环评的罚则过于简单，难以体现罚过相当的法律原则，未能形成足够的法律威慑力。
　　缺乏编制规划环评的专业人才。规划环评所涉及的环境问题在时间尺度上是长期的，在空间层次上是多维的，在内容方面是个复杂多元的变量。而目前，从事规划环评的单位和工作人员受专业限制，难以适应全方位的要求。
　　推进规划环评制度的建议
　　推进规划环评制度的落实，必须做好以下几方面工作:
　　以科学执政理念对待规划环评。现行的建设项目环境影响评价制度，在防治污染和保护生态方面发挥了重要作用，但它的评价对象是微观的，评价范围是局部的，评价因子是显性的，难以评估环境污染的总量与累积后果，无法替代规划环评，难以确保对生态环境的全面保护和经济社会的可持续发展。规划环评是环境影响评价从微观到宏观的拓展、从战术到战略的拓展、从单因子到系统的拓展，通过分析、预测和综合评价，将环境更为系统地纳入宏观战略决策中，从而提高战略决策的质量。全面开展规划环境影响评价工作，有利于提高各级政府和政府各部门决策的科学性，有利于实现环保工作从末端治污到源头控污防污，从抓目到抓纲，从抓局部到抓全局，从治标到治本，从被动变为主动，从突击性整治到实现长效管理。
　　以依法行政的理念对待规划环评。《环境影响评价法》确立了规划环评的法律地位，各级政府应是规划环评的法律责任主体，政府主要负责人应是规划环评的责任人。因此，各级政府必须进一步增强法制意识，依法做好规划环评工作。要将规划环评工作作为对各级领导班子和领导干部考核内容，作为干部选拔使用和奖惩的依据之一。要将《环境影响评价法》及规划环评的有关知识纳入党政领导干部、公务员和企业管理干部的培训课程。
　　以民主执政的理念自觉接受各方监督。要采取切实有效措施防止规划环评暗箱操作与内部人控制，规范委托方与受托方行为，确保真实、科学、权威。必须转变观念，增强民主意识，有必要通过外部力量，监督《环境影响评价法》的实施，推动规划环评的落实。要重视人大的法律监督和政协的民主监督。规划环评涉及的是决策和规划，将对环境产生重大影响，因此，应将规划环评的文件交由同级人大审议通过方可施行；交同级政协民主协商，提出建议。要加强新闻媒体的教育功能，加强对《环境影响评价法》的宣传教育，还要加大对违反《环境影响评价法》行为的曝光力度。要强化信息公开制度，完善公众参与机制，保障公民的知情权、参与权和监督权。
　　提高规划环评的科技支撑力。搞好规划环评必须尊重科学、尊重知识，重视发挥专家、学者的作用。应成立规划环评专家委员会，研究、指导规划环评。完善相关技术指标体系与标准平台，建立全省共享数据库，引导全省的规划环评工作。建立相关专业专家库，聘请高校、科研单位的专家、学者，随机抽取参与规划环评具体规定的制订，以及规划环评的编制等。重视规划环评人才的培养和引进，以适应规划环评发展的需要。尽快组建以情景模拟专家为首的省重大规划环评攻关小组，研制若干类规划环评的软件系统，如城市、乡镇规划环评软件，开发区规划环评软件，各市5年规划环评软件等。
　　将规划环评经费纳入财政预算。目前，规划环评所需经费尚未列入政府财政预算，而规划环评的编制费用偏高，一些部门难以承受，影响规划环评的编制。规划环评是政府工作的重要内容，有效开展规划环评工作，必须将规划环评所需经费纳入政府财政预算。
　　明确环境保护行政主管部门在规划环评中的职责。各地都应明确环保部门负责组织规划环评审查的职责，并会同监察部门加强对落实规划环评制度的执法监督工作，对于违反法律、拒绝规划环评或者在编制、评价以及审批工作中弄虚作假的，要能及时发现，并及时向政府反映，予以纠正或惩处。
　　(作者为江苏省政协人口资源环境委员会副主任)

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