2008年—2009年全球应对气候变化形势分析展望
为了显示政治意愿并起到表率作用，在2009年的春季欧盟峰会上欧盟达成决议，进一步明确在2020年以前将温室气体总体排放量在1990年的基础上减少20%，若其他主要经济体也能作出相应承诺，欧盟将进一步减排到30%，并要求发展中国家在2020年偏离其排放的基准线15%~30%。为了实现这一目标，欧盟各国达成了一个约束性指标，即到2020年，可再生能源在欧盟终端能源消费中的比例增加到20%，在燃料消费中生物燃料至少占10%，并且在2020年前将能源利用效率提高20%。上述决议的形成，已经有相当扎实的基础。2008年1月23日，欧盟委员会公布了《气候行动与可再生能源综合计划》(简称《综合计划》)建议草案，其中的一些关键元素与国际气候谈判的结果是有联系的。欧盟《综合计划》建议草案打算将温室气体排放总量仅削减20%，在美国等发达国家参与的条件下减排30%。欧盟希望通过建立一个渐进机制，对其他发达国家施压，也为自己留有余地。如果国际社会没有达成2012年以后的国际气候制度协议，那么欧盟将严格限制来自CDM/JI(清洁发展机制/联合履行)减排信用的使用，这将给目前在发展中国家积极参与的CDM项目开发蒙上一层阴影。当然，欧盟提出的《综合计划》也留有余地。如果其他发达国家作出与之具有可比性的承诺，欧盟将减排30%，其中额外减排量的一半可以用项目减排信用完成。不难看出，欧盟的《综合计划》有其政治用意：希望通过“胡萝卜加大棒”的手段，促使发展中国家在总体上认同并接受欧盟的立场；借助发展中国家的力量和国际舆论给美国等其他发达国家施加压力。全球碳市场尤其是CDM，是发展中国家参与国际减排协议的一种非常重要的选择性激励。如果没有美国的参与，这条重要的激励措施将失去意义，这样国际舆论压力也将指向美国。
在《京都议定书》谈判中，以美国为首包括日、加、澳、新等国的“伞形”集团曾经是国际气候舞台上一支重要的政治力量。随着日本、加拿大和澳大利亚先后批准《京都议定书》，“伞形”国家集团形式上瓦解，力量也大大削弱。但在2012年后气候谈判中，美国作为最大的发达国家仍我行我素，澳大利亚、新西兰等发达国家与美国立场仍大致保持一致。日本尽管批准了《京都议定书》，但其政治立场在很大程度上追随美国，而完成京都减排目标无望的加拿大显然对第二承诺期更严格的减排目标没有兴趣。以美国为首的“伞形”国家集团出现了重新凝聚的迹象。
美国地域广阔，气候变化对不同地区的影响存在差异。虽然拥有世界最强大的经济实力，技术和管理水平也很高，但美国当前基础设施和能源消费具有既定格局，而其生活方式具有明显奢华浪费特征，人口增长也较快，因而能源需求和温室气体排放呈现较快增长趋势。尽管美国也出现了卡特里娜飓风等极端气候事件的灾害，但美国地理空间回旋余地较大。对于欧盟建立全球参与的国际气候制度的设想，美国显然不愿被动参与。美国拒绝重返《京都议定书》，虽然2007年12月在妥协之下同意关于2012年后的国际气候协定的“巴厘路线图”，但美国继续坚持以发展中大国参与作为自身行动的先决条件。在《公约》框架之外，美国分别发起了“氢能经济国际伙伴计划”、“碳收集领导人论坛”、“甲烷市场化伙伴计划”、“第四代国际论坛”以及“可再生能源与能源效益伙伴计划”等论坛，以及“亚太地区清洁发展与气候伙伴计划”(APP)和“主要经济体能源安全与气候变化会议”。这一系列活动表明，美国也不愿轻易放弃在气候变化问题上的话语权，这同时也是对美国民众、国会、一些地方政府和大企业对气候变化采取积极行动的一种回应。
澳大利亚对于气候变化问题的态度在陆克文总理执政后发生了很大改变。陆克文就任后即批准《京都议定书》，并提出到2050年要在2000年的基础上减排60%，实施排放贸易制度，并提出到2020年可再生能源利用达到一次能源利用比例的20%等一系列政策和目标。受澳大利亚政府的支持，由经济学家罗斯·加诺特撰写的《澳大利亚气候变化评估报告》Ross Granaut，2008 “Garnaut Review on Climate Change Economics。”CAMBRIDGE University Press。于2008年下半年公布，为澳大利亚的长期政策制定以及参与国际气候变化合作提供科学支撑。加诺特的报告中明确提到，澳大利亚要谋求在全球减缓气候变化方面的引领地位，而在陆克文及其他高级官员的公开讲话中并未有这样的表态，没有明确提及引领地位，仅强调“澳大利亚需要扮演一个建设性的、积极的角色，找到全世界不同国家在气候变化方面长期的解决方法和共同立场”。加诺特的报告多次提到，不管是发达国家还是发展中国家的主要排放国，都应受到排放预算的约束。陆克文也表示，在应对气候变化方面，将美国、中国以及印度纳入限制性减排目标是非常重要的，并指出，澳大利亚的外交核心就是要了解这些国家将如何应对这一问题。因此，尽管陆克文上台后在中澳关系方面一直高调，重视气候领域的合作，然而，关于中国等发展中国家接受有约束力目标的这一要件没有变，以合作的曲调来推动发展中国家加入减排协议。
从《公约》谈判开始，中国一直以“77国集团+中国”模式与发展中国家阵营协同参与谈判，同时，中国也积极在“77国集团+中国”阵营中发挥协调作用，强化发展中国家阵营的整体地位。这种模式在形式上一直保持至今。然而，在国际资金来源非常有限的情况下，发展中国家之间为了经济利益产生矛盾和竞争不可避免，发展中国家阵营的分化也日趋严重。例如，深受气候变化可能引起海平面上升直接威胁的小岛国联盟，支持欧盟提出的将全球温度上升控制在2℃上限的目标，提出应该根据对气候变化影响最脆弱的小岛国的切身感受，制订全球减排的长期目标。石油输出国组织(OPEC)成员国担心全球减排会影响国际石油市场，强调国际社会应该帮助其改善经济结构，以适应因全球减排行动对其国家经济造成的不利影响。非洲和亚洲的一些最不发达国家因排放量很小，主要关注适应问题，希望获得更多的国际资金援助。同为发展中大国的中国、印度、巴西各自国情也不相同，中国经济的快速发展已明显拉开了与其他发展中国家之间的距离。2006年，中国排放总量是印度的4 5倍，人均排放是其3 8倍，单位GDP的能源强度是印度的1 45倍(按汇率计)，单位能源的碳强度是其1 5倍主要指化石能源燃烧排放的温室气体，不包括非二氧化碳温室气体和森林碳汇。见IEA,2008 CO2 Emissions from Fossil Fuel Combustion.International Energy Agency，Paris。。随着发展中大国参与问题成为2012年后气候谈判的焦点之一，中国在发展中国家中的地位日渐凸显，昔日的“韬光养晦”战略显然不适应“树大招风”的现实压力，亟须把握国际话语权。中国作为发展中大国，要直接面对来自欧美等发达国家的压力，同时还必须协同其他发展中大国尽可能保持发展中国家阵营的团结。
中国正处于工业化和城市化加速发展的阶段，人口众多、资源匮乏、对经济外延扩张空间的需求巨大，加之经济、技术和管理水平的相对薄弱，近年来，中国的能源消费和温室气体排放增长迅速。1980~2000年的20年间，能源消费总量只增加了7亿吨标煤，而2001~2008年的短短8年就增加了近15亿吨标煤。目前，中国人均排放已经高出世界人均水平，排放总量也已超过美国，成为全球第一排放大国。一方面，中国应对气候变化的不利影响的能力相对脆弱；另一方面，随着经济的快速增长，至少在2030年，中国排放持续增长不可避免。中国在加强国内节能减排的同时，广泛参与国际合作，与欧盟和美国均建立和保持了较好的合作关系。中国的立场对2012年后气候谈判的走向将产生重大的影响。在当前气候变化日益受到国际社会的高度重视、促进温室气体减排已经成为国际共识的大背景下，欧盟自身利益被全球利益所掩盖，使其似乎成为全球利益的代言人。中、美任何一方先行一步都会给另一方带来更多国际舆论的压力。两国在对待气候变化的问题上，将有更多微妙的竞争与平衡关系。
三、国际气候谈判的关键性议题
随着2005年2月16日《京都议定书》正式生效，2012年后气候谈判也在“蒙特利尔路线图”的“双轨制”下正式启动。“一轨”是在《京都议定书》下成立特设工作组(简称AWG)，就附件一国家(发达国家和经济转轨国家)第二承诺期的减排义务进行谈判；另“一轨”是在《公约》下启动为期两年的促进国际应对气候变化长期行动的对话。根据2007年12月达成的《巴厘行动计划》，在长期行动对话基础上成立了长期合作行动特设工作组(简称AWGLCA)，启动一个包括《公约》所有缔约方在内的新的综合谈判进程，目标是到2009年底(COP15)之前通过2012年后乃至更长远的长期合作行动。《公约》长期合作行动特设工作组涵盖了减缓、适应、技术、资金和共同愿景五个要素，涉及非《京都议定书》缔约方的发达国家的减排承诺和发展中国家的减缓行动等关键而敏感的问题，对谈判进程有重大影响，受到各方的广泛关注。此外，部门承诺方案由于受到日本政府和国际能源机构(IEA)、OECD、世界可持续发展能源商会等机构的支持，成为备受关注的热点话题。总体来看，尽管各方就2012年后国际气候制度应包含的基本要素有一定的共识，但对各个要素的具体内容仍存在严重分歧，目前各方面谈判缺乏实质性的进展。
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