2008年—2009年全球应对气候变化形势分析展望
四、《公约》框架外的官方机制及其影响
随着《京都议定书》的生效，2012年后气候谈判正式启动。在国际社会和各缔约方的艰苦努力之下，2012年后气候谈判在《公约》框架下以“双轨”并行的方式艰难前行，并于2007年12月在巴厘岛联合国气候变化大会上取得初步成功。然而，尽管绝大多数国家支持2012年后气候谈判必须以《公约》和《京都议定书》为基础，发挥联合国的主导作用，但由于在《公约》和《京都议定书》下的谈判参与方众多，众口难调，交易成本太高，因而以欧盟和美国为首的利益集团试图在《公约》和《京都议定书》框架之外寻求新的解决途径。近年来，在《公约》框架之外，以气候变化为主要议题的磋商和对话非常活跃，双边和多边国际合作机制也不断涌现。磋商平台和合作机制的多元化，一方面有可能作为《公约》和《京都议定书》下谈判的补充，对谈判起到推动作用；另一方面，某些大国也可能为了谋取自身的政治利益，与《公约》和《京都议定书》下的谈判产生不协调，分散国际社会的注意力。
(一)主要经济体能源安全与气候变化会议
2007年5月31日，美国总统布什在赴德国出席八国集团峰会(G8)前夕，公布了美国应对气候变化的长期战略，并在G8会议期间，邀请其他15个主要温室气体排放大国自2007年9月起举办一系列会议，以期在2008年底前达成减排温室气体长期目标的协议。2008年6月在日本的八国峰会上明确承诺2050年温室气体排放水平比当前减半。参加主要经济体会议的国家包括：美国、日本、法国、德国、英国、意大利、中国、加拿大、俄罗斯、印度、巴西、澳大利亚、韩国、南非、印度尼西亚、墨西哥，以及联合国、欧盟轮值国和欧盟委员会的代表。那些处于气候变化风险之中的国家(如小岛国和最不发达国家)没有在受邀之列。从表1可以看出，参加主要经济体会议的16国的经济总量和能源消费以及二氧化碳排放总量占世界的70%以上，在世界政治经济舞台上具有举足轻重的地位。如果包括八国集团和主要发展中国家在内的主要经济体能源安全与气候变化会议能够就未来全球温室气体减排达成共识，将大大推进国际气候制度进程，对于全球变暖问题的解决具有积极作用。
从2007年9月起，美国便开始主持召开主要经济体能源安全与气候变化会议。美国“热心”召集主要经济体能源安全与气候变化会议，显然有其针对性——在应对全球气候变化的问题上，美国的负面形象一直备受批评。美国此举一方面是展示美国在重大国际问题上的领导地位，争夺国际舆论主导权，以进为退，希望以此缓和其在减排问题上面临的巨大压力；另一方面在于回应美国国内地方政府、国会和公众支持减排的呼声。美国目前已有夏威夷、加利福尼亚等22个州效仿欧盟，提出了强制性的减排目标，或者已通过相关法律。它们自发组成的“减排同盟”的逐步扩大，可能会自下而上地推动美国联邦政府提出全国性的强制减排目标。美国的商业部门也支持有约束力的排放上限。二十几家美国的大公司，如福特、通用电气、通用汽车、杜邦、杜克能源和克莱斯勒呼吁对国内的排放上限和贸易制度进行立法，立即开始减少美国的排放，目标是到2050年减排60%~80%。
美国政府在退出《京都议定书》之后，在《公约》之外发起了一系列《公约》框架之外的论坛，并没有任何实质的效果。例如美国于2005年7月发起成立的《亚太地区清洁发展与气候伙伴计划》(APP)，也没有实质推进，有偃旗息鼓之势。于是美国在2007年又启动了主要经济体能源安全与气候变化会议。从美国的这一系列动作来看，影响越来越大，目的无非是弱化《公约》框架内机制。然而，在这一系列看似阵势浩大的动议背后，美国几乎没投入多少资金加以支持，美国政府似乎只让这些高调的动议流于形式。但是，美国这些动议的目的似乎非常明确，不分发达与发展中国家，“抓大放小”，忽略众多经济规模小、排放量少但人均排放量高的发达国家，把中国和印度等主要发展中国家纳入全球减排行动。
(二)八国集团首脑会议
一年一度的G8峰会作为世界最发达国家的“大国俱乐部”，在世界事务中发挥重要影响。而这些发达工业化国家也正是温室气体的排放大国。因此，利用这一政治对话平台讨论气候变化问题不仅顺理成章，也显示出气候政治已经成为当今大国政治博弈中的重要一环。
2005年6月，在英国鹰谷召开的G8峰会，首次将气候变化列为两大议题之一，以“G8+5”的形式加强工业化国家与主要发展中国家的大国对话，并达成了“气候变化、清洁能源与可持续发展的行动计划”。从此，气候变化成为G8峰会的常设议题。如果说2006年在俄罗斯圣彼得堡召开的G8峰会，以能源安全与合作为主题，与气候变化有点偏离，那么2007年在德国召开的“G8+5”峰会，则完全回到了英国开创的气候变化政治议程上。东道主德国将本届G8峰会的主题确定为“增长与责任”，意在呼吁G8成员国在全球发展方面切实承担起责任，进一步推动主要排放大国为应对气候变化采取行动。同时继续邀请中国、印度等5个发展中大国参与对话。
欧盟作为世界“环保先锋”，为促进温室气体减排采取了大量政策措施，并一直积极致力于推动国际气候进程。2008年的八国集团首脑会议，通过多方努力，最终达成内部妥协。八国领导人在会议声明中表示，鉴于联合国有关报告为温室气体排放造成气候变化提供了科学依据，必须“大幅度”减少全球温室气体排放量。为此八国将“认真考虑”欧盟、加拿大、日本等提出的关于到2050年全球温室气体排放量比1990年至少降低50%的建议，并希望温室气体排放大国都为此而努力。声明说，为在2009年以前达成一项新的全球减排框架协议，排放全球大部分温室气体的经济大国在2008年底之前就各自为全球协议作出的具体贡献取得共识至关重要。美国虽然在德国的压力下模糊表态，同意“认真考虑”欧盟等提出的减排目标，但时任总统的布什同时提出气候变化新战略，力邀全球15个主要温室气体排放国举行一系列会议，在2008年底前达成减排温室气体的长期目标。美国仍坚持具体的减排比例应由各国自行掌握。
2009年7月初意大利选择在地震受灾城市拉奎拉举行八国峰会，意在向峰会领导人和国际社会展示自然灾害对社会经济的巨大破坏，从而促使峰会能够在全球温室气体减排目标方面达成进一步的共识。7月8日，八国峰会发表会议声明表示，同意和其他国家一起，在2050年前将全球温室气体排放量减少50%，并以工业化前的水平为基准，将全球温度的升幅控制在2℃内。声明同时表示，到2050年，发达国家温室气体排放总量应在1990年或其后某一年的基础上减少80%以上。若与过去的承诺相比，这个声明向减排方向迈进了一小步。2008年日本北海道洞爷湖G8峰会宣言曾提出：“力争与《联合国气候变化框架公约》所有缔约方就到2050年减半的目标达成共识。”这意味着，在2050年减排的这一长期目标上，八大主要工业国作出了让步，即将自己的温室气体减排量从先前的50%提高到了80%。不仅如此，八国峰会领导人还明确认可2℃温升目标。尽管各方对于中期减排目标尚存分歧，各方均明确表示推动2009年底哥本哈根气候协定的达成。显然，八国峰会的政治意愿对国际气候政治进程具有决定性的影响。
但是也要看到，八国集团峰会不可能对全球温室气体减排的中期目标达成共识。第一，发展中国家与美国的分歧难以弥合，因为根据“巴厘路线图”，中国和印度等主要发展中国家不可能承诺具有约束力的减排或限排目标，而美国主张主要经济体国家也要参与有约束力的国际协议。第二，奥巴马宣布美国的温室气体排放将在2020年比2005年减少17%，主要依靠自愿行动而不是强制行动。这与欧盟一直主张的到2020年在1990年的水平上减排25%~40%的目标相去甚远，与排放上限与贸易机制的理念也不尽一致。
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