2008年—2009年全球应对气候变化形势分析展望
六、《公约》框架内外机制的矛盾、协调与相互作用
《公约》框架内外机制之分之所以产生，在于美国拒绝重返《京都议定书》，奉行单边主义。在《京都议定书》迟迟难以生效的漫长等待中，很多缔约方对“京都模式”的种种弊端已有所不满。奉行这一选择最大的阻力是美国的反对。出于其国际战略考虑，只要发展中大国没有参与减排或限排承诺，只要是京都定式，美国均不会重返京都格局。如果要美国和广大发展中国家参与2012年后气候制度谈判进程，一种取向便是回到《公约》，另行谈判。但回到《公约》缔约方会议，程序复杂，众口难调，交易成本太高。于是，在《公约》框架之外，一些国家试图另行结盟，走“第三条道路”。
这些游离在《联合国气候变化框架公约》之外的合作机制，优点是简单易行，决策效率较高。只要各方兴趣一致，就可以形成一种协定，反对者可以不参与，也可以后参与，因而阻力较小。但其弊端是涵盖范围有限，所确定的义务不具有法律约束力，其执行完全靠自觉行动，更严重的是抛弃《公约》，涉嫌单边主义。因此，对美国在《公约》框架之外发起的合作机制，国际社会的最初反应是担心美国企图替代《公约》和《京都议定书》模式，尤其在《亚太清洁发展与气候伙伴计划》成立之初。随着国际气候政治角逐的不断深入，尤其是“巴厘路线图”的达成使国际社会逐渐认识到，美国主导的这些《公约》外机制，没有实质性的国际协议规定。具有国际正义和国际法支持的国际气候治理模式，只能在《公约》缔约方会议达成。在《公约》框架之外对新的气候变化合作机制的探讨，实际上只能是对《公约》和《京都议定书》的补充和推动，不可能取而代之，完全有可能纳入《公约》体制。
虽然在理论上《公约》内外机制之间不存在法律上的衔接，但由于谈判议题之间的内在联系，谈判人员的交叉，谈判日程的重叠或交替，《公约》内外各种机制发生某种形式的互动几乎是不可避免的。《公约》内外机制客观上已经形成了互动。
首先，《公约》外机制尤其是影响较大的高层论坛或会议，如八国集团首脑会议和主要经济体会议，所讨论的议题也是《公约》谈判的关键性议题。《公约》框架内外的谈判和论坛交替召开，虽然有分散谈判资源之嫌，但是由于讨论议题的相关性，有助于各国代表直接沟通，交流信息，互换看法，凝结政治意愿，有助于在政治层面达成共识。
其次，《公约》框架之外的一些合作机制侧重技术合作，如《亚太清洁发展与气候伙伴计划》在八个部门开展技术合作，有助于识别技术潜力，突破技术转让障碍，在技术层面达成共识。
再次，国际非政府组织和联合国发起的论坛、发布的报告，有助于推动全社会对气候变化问题的认识，在社会层面达成共识。对于各国政府来说，企业和非政府组织提出的各种咨询报告，其实就是咨询服务。
最后，《公约》框架内机制对《公约》外机制有引导和反馈作用。《公约》和《京都议定书》下的谈判提出明确目标和议题，《公约》外机制提供各种方案供政府选择。对于《公约》外机制达成的各种协议或共识，《公约》内机制往往都会给予反馈，甚至批判。《公约》外非官方机制的利益诉求，必须通过《公约》内的代言人实现。
总而言之，《京都议定书》的道路显然艰难，但不会被堵死；《公约》缔约方会议的航船，也会迎风破浪，扬帆前行；“独立自主”的“第三条道路”，有着鲜活的特点，实际上是对《京都议定书》和缔约方会议的补充和推动，不仅不会替代前两种选择，反而可能融入前两种选择，催生《公约》框架下的国际气候一揽子协定。尽管美国否决《京都议定书》模式，但依然是《公约》缔约方。世界上几乎所有国家均是《公约》缔约方，如果要获得美国和广大发展中国家的参与，缔约方会议显然是最佳选择。由于关乎各国重大的政治和经济利益，谈判一定会困难重重，可能会有多次反复。在涉及发展中国家承诺的具体义务方面，谈判将会更加激烈。但“巴厘路线图”的达成告诉我们，无论如何，全球气候变化问题的性质和特点决定了以缔结国际条约的方式保护全球气候将是唯一出路。
七、哥本哈根会议形势展望
哥本哈根会议为期不远，能否达成2012年后国际气候协定，国际社会高度期待。其中美国的立场至关重要，可以说会议的最终成果主要取决于美国、欧盟和以中国为代表的发展中国家阵营之间的三强博弈。
奥巴马政府上台后，就从国内和国际两个层面对气候变化政策作出一些积极调整。在国内政策层面，应对金融危机是奥巴马新政府面临的最重要的挑战，气候变化问题也必须同时考虑。为此，奥巴马提出“绿色复苏战略”，力图整合清洁生产技术、能效提高、基础设施建设和促进就业等多重目标，提高经济的竞争力，促进低碳发展。从保障能源安全的角度，美国能源政策将加大可再生能源的开发力度，承诺将在10年内每年投资150亿美元用于能效、可再生能源推广和示范，计划到2025年实现可再生能源占能源消费的比重达到25%的目标，此外，到2030年联邦政府电力消费的30%要来自可再生能源，同时生物燃料的发展也受到重视。奥巴马还明确提出到2050年要实现温室气体减排80%的长期目标，并推动建立国内温室气体限额—贸易制度，实施“低碳燃料标准”，提高能效、加强新技术的研发和应用等一系列措施。所有这些政策措施的实施都将有利于美国减少温室气体的排放及承担减缓气候变化的义务。
在国内立法方面，2009年6月26日，美国众议院以219对212票通过的《美国清洁能源与安全法案》(ACESA)被认为是具有里程碑意义的一部综合性的气候变化能源立法。该方案包括清洁能源、能源效率、减少全球变暖污染和向清洁能源经济转型四个部分，力图通过创造数百万新的就业机会来推动美国的经济复苏，通过减少对国外石油的依存度来提升美国的国家安全，通过减少温室气体排放来减缓全球变暖。该法案的重点包括了以总量限额贸易为基础的减排计划。对约占美国温室气体排放总量的85%的大型温室气体排放源，如发电厂、制造业设施和炼油厂等，设置了具有法律约束力且逐年下降的总量限额。目标是到2020年相对2005年温室气体减排17%(大致相当于比1990年减排4%)，到2050年减排83%(大致相当于比1990年减排80%)。在设置减排目标的同时，建立排放贸易体系，允许排放配额进行贸易和储存，同时每年发放的配额数量在2012~2050年将会逐渐减少。根据众议院能源与商业专门委员会的分析，法案中可再生能源、清洁能源技术和能源效率计划的补充性减排措施将实现额外的减排。
在对华政策方面，从总体走向看，继续保持和加强美中在经济、贸易、科技等领域的合作符合双方的利益，能源和气候变化很可能成为未来中美经贸和科技合作新的重点领域。中美作为两个排放大国，在气候变化问题上的地位举足轻重，中美联手采取任何行动都会对现有国际气候政治格局造成重要影响。如何谨慎处理好中美之间既竞争又合作的微妙关系，对双方来说都是一个挑战。美国政府和社会民众在很大程度上普遍延续“中国、印度等发展中国家大国不承诺减排，美国即使采取行动也没有多大效果”的惯性思维，并有在贸易和就业方面采取更多保护主义的政策倾向，这些将对中国构成一定的压力。
相对美国，欧盟对哥本哈根会议的立场比较清晰。2009年1月，欧盟在哥本哈根会议的立场文件中，重申了2050年将全球升温控制在2℃以内的长期目标。提出发达国家作为一个整体到2020年应在1990年的基础上减排30%，发展中国家应在2020年实现排放低于常规情景(BAU)的15%~30%。除了最不发达国家，所有的发展中国家都应该在2011年底前承诺采取低碳发展政策，特别是电力、交通、高耗能产业，政策几乎覆盖所有的关键排放部门，如果该国是林业大国，还应该包括林业部门。对发展中国家的减排行动应该给予登记，以便测量、报告、核查，及时解决发现的问题。
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