2008年—2009年全球应对气候变化形势分析展望
其次，新基金的治理结构是出资方主导，各个基金出资方组成的信托委员会负责管理、审评和批准国家的申请，从而决定资金的使用额度。而世界银行本身就存在不对称的治理结构，基于资本量的投票权使得5个发达国家占总投票权的60%。发展中国家的参与权和决定权都非常有限。
再次，世界银行的气候投资基金将为适应项目提供优惠性贷款，而为发展中国家的适应项目提供资金是《公约》规定的义务，不应该仅仅是优惠贷款。
最后，气候投资基金的大部分资金将计入发达国家的官方发展援助，对发展中国家而言缺乏额外性，不符合《公约》的相关规定。
(四)适应
2007年12月的巴厘岛联合国气候会议上通过的《巴厘行动计划》，将适应列为推动气候变化国际制度的四个关键要素之一，自此正式启动了《公约》框架下适应议题的协商。各成员国代表基于《巴厘行动计划》达成了一些基本共识。第一，各方同意依照《公约》框架尽快采取减缓气候变化的紧迫行动。第二，推动建立和实施国家适应计划，以增强发展中国家应对气候变化的意识和能力，同时加强合作研究及信息平台和经验共享。第三，建立适应基金机制，以协助最不发达国家和最贫困群体加强适应行动的实施。第四，积极发挥UNFCCC机构在推动和协调适应行动方面的作用。
实际上，在《公约》外采取适应策略和行动起步较早，这在某种意义上推动了全球对于适应气候变化与可持续发展问题的积极关注。目前《公约》外的适应行动主要受到以下几个方面的推动：一是联合国相关机构，例如联合国减灾委员会(ISDR)和联合国环境规划署(UNDP)的一些减灾、扶贫与发展项目。二是一些重要的国际机构，如世界银行在非洲和亚洲一些国家推动的适应与发展项目。三是适应与发展领域的双边合作，如英国国际发展部(DFID)针对非洲、东南亚等发展中国家开展的“气候变化风险的灵活应对机制”项目。四是国内外环保组织，例如世界自然基金会(WWF)、绿色和平等推动的适应与减贫项目。五是企业界，尤其是受到气候变化影响最为显著，也最早意识到风险适应和风险分担问题的保险行业，包括瑞士再保险公司和慕尼黑再保险公司等，利用保险创新积极推动全球巨灾保险。
面对气候变化的严峻挑战，国际社会普遍认识到，应在减缓温室气体排放的同时，努力提高各国尤其是发展中国家适应气候变化的能力。《公约》外的实践为《公约》内建立有效的适应机制奠定了良好的基础，提供了许多有意义的设想，例如利用国际保险机制帮助小岛国等发展中国家应对气候风险与损失以及利用现有基金机制进一步推动适应行动等。综合考虑适应与发展问题已经成为国际社会的共识，但是《公约》内外对此还有一些差异。一方面，美国等发达国家不希望再增加资金负担，主张适应基金可以与现有的发展援助基金(ODA)相结合，或者在《公约》外另起炉灶，建立由世界银行管理的气候投资基金(CIF)等；另一方面，发展中国家则坚持《公约》下的有约束力的适应机制，认为适应是气候变化给发展中国家带来的额外的发展成本，需要结合发达国家历史责任的问题来考虑资金的来源。这些焦点问题在2008年6月的联合国气候变化波恩会议上都得到体现。例如，日美英提出利用自愿援助基金帮助非洲和小岛国的适应行动，但是，这些额外援助不能成为发达国家转移视线、减小责任的借口，原则上不能纳入《公约》适应机制的范畴。
适应问题的核心是资金，重点是信息、基础设施和社会保障等方面。应该看到，国际社会对适应气候变化问题的反应远远没有达到应有的水平。虽然目前已经建立了多个专门的多边融资机制，包括最不发达国家基金和特殊气候变化基金，但与巨大的风险和损失相比，能够通过这些机制落实的资金始终非常有限。UNDP指出，气候变化将促使援助转换成灾难救济，到2015年，每年至少要有440亿美元(2005年价格测算)用于“气候防护”发展投资，400亿美元用于加强国家减贫策略，每年还需要20亿美元用于救灾和灾后恢复。而资金落实中的任何短缺都将阻碍千年发展目标(MDG)的实现，使适应气候变化方面的问题更加严重。
(五)部门承诺方案
自从2005年启动关于2012年后全球应对气候变化的谈判以来，由于缔约方众多，利益诉求分歧较大，达成一个关于2012年以后综合性全球气候协议面临很大困难。因而在《公约》缔约方会议、八国集团峰会、OECD和EU层面以部门方法应对气候变化的建议和讨论日渐增多，部门承诺方案不断受到关注。
《公约》和《京都议定书》采用了一个综合方法，以整个经济为对象设定排放目标。在《京都议定书》第一承诺期谈判过程中，很多缔约方不愿意讨论以什么方式减少排放，而是主张各缔约方接受国家目标，然后根据各自的国情和优先领域制订如何有效率地满足这些目标。虽然《公约》建立了一个综合框架，但它并不是不支持或排除部门动议。部门方法在其他国际问题领域也被成功采用。例如，在国际贸易机制中，考虑到不同部门之间的差异，无论是农业还是纺织品都是以部门的方法应对的。
积极推动部门承诺的主要力量源自日本和欧盟的政府和机构，此外，IEA、OECD和世界可持续能源商会也比较活跃。IEA提供的几种可供选择的方案包括：无损失部门承诺目标和减排额转让机制；部门的可持续发展政策和措施承诺；过渡性部门协议；部门承诺下的技术合作方式。日本多次强调部门方案在实现全球减排目标方面有很大潜力。日本认为，《京都议定书》是按照过去的总产出水平为主要工业化国家设定了定量的温室气体减排目标，但《京都议定书》有其自身的很多缺陷，其中最主要的就是缺乏美国和中国的参与。根据国际共识，后续的议定书必须包括一个灵活和公平的框架使所有主要排放者参与进来。日本认为，部门方法可以科学识别各部门的减排潜力，通过加总每个部门的可能减排量制定国家减排目标，而不是简单地为每个国家设定没有科学依据的目标。这样不仅那些反对自上而下设定减排目标的国家可以接受，发展中国家也可能接受具体的部门目标。在发达国家的支持下，发展中国家大量低成本的减排机遇可以通过部门间的合作实现。在部门方案下，如果日本最有效率的燃煤电站技术在美国、中国和印度采用，每年可以减少13亿吨二氧化碳，超过日本全年的排放量。
美国明确支持部门方案。在本质上，欧盟也支持部门方案，但同时强调设定比较清晰的中期减排目标更重要，部门方法不能成为发达国家强制性中期目标的替代。日本政府在声明中也强调，部门方案不是抛弃《京都议定书》和替代有约束力的国家目标，更不是替代设定中期目标，排放贸易制度(设定排放上限)和部门方法不是替代关系，不是二选一。发达国家认为部门方案有几个潜在的优势，包括有利于简化谈判，扩大参与，突出重点部门和特定替代技术，具有较大灵活性等优点。当然，支持者也承认，在某些方面，部门方案只代表了次优选择。从环境和经济的角度看，一个包含所有主要排放国家所有温室气体源和汇的综合方法是最受青睐的。一个以整个经济体为对象的方法既能够给各国最大限度的灵活性，在成本最低的部门减少排放，又能够防止/减少碳排放从管理严格的部门泄漏到不够严格的部门。相反，针对具体部门的排放限制方案，会增加成本。一个接近折中的综合方法，是在一个共同的框架下把包括不同部门的平行协议连接起来，就能够产生环境效益，并提高经济效率。
尽管很多部门的倡议或协议可能是有效的，但很显然许多排放大量温室气体的部门和活动并不适合国际合作。因此，应对温室气体排放没有简单的答案，部门方案也不是万能药。部门视角对考虑未来国际气候政策框架时是有帮助的，也许是重要的，因为部门分析帮助阐释哪些部门，部门内的哪些活动、燃料和工艺对大气中温室气体的累积贡献最大。以这样一种方式理解某一部门的排放和其他特征，可以帮助政策制定者和投资者集中在重要的领域，制定有效的响应策略。
日本国内的大企业和商业是部门方案的主要推动力量。日本经济团体联合会认为，日本在《京都议定书》下受到不公正待遇，相对于1990年，其在能源效率方面已经做得非常好，但实现6%的减排目标非常困难。在部门方案下，能源效率较高的日本和主要欧盟国家将通过技术出口获取收益，并且在全球产业竞争中占据主导地位。另外，日本急切地推出部门方法主要是基于时间的考虑，因为日本是2008年八国集团峰会主席国，日本希望把部门方法提交给八国集团峰会前先得到发展中国家的共识，以显示日本的领导作用。
一些国际环保非政府组织和发展中国家认为，日本的部门方案提议并不十分清晰，大力推进部门方案可能引起发达国家与发展中国家之间的不信任，为后续谈判制造障碍。一些代表和环境专家指责日本试图用这种方法取代《京都议定书》中确立发达国家减排目标的方式，混淆发展中国家和发达国家应对气候变化的责任，是想把本来应该由发达国家承担的减排义务转嫁到发展中国家身上。印度代表甚至斥之为“贸易保护主义者的大阴谋”。中国等发展中国家强调，部门方法只能是附件一国家减排目标的补充，只可以用于促进技术开发、应用和转让，促进部门合作，绝对不能替代国家减排目标，不能为发展中国家制定部门标准或基准线。
|
延伸阅读
|
