溢油事故再击海洋生态补偿软肋 专家建议进行生态保险

　　损害范围难以确定，行政处罚标准落后，生态补偿体系不健全

　　直到目前，已持续两月之久的康菲中国溢油事件还未划上句号。

　　6月4日，康菲石油中国有限公司（简称康菲中国）在蓬莱19-3油田B平台附近发现油膜；无独有偶，6月17日，其C平台也发生井涌事故。截至8月3日，估计原油及油基泥浆总溢出量超出早先预计的1500桶。这是继去年大连输油管爆炸一年后又一起严重的海上溢油事故。

　　一再发生的海上溢油事故让海洋环境面临着空前考验，同时也凸显出目前我国海洋生态补偿方面的软肋。

　　生态灾难频发

　　国家海洋局北海分局7月31日的通报显示，蓬莱19－3油田B、C平台附近均发现油带；检测结果表明，蓬莱19-3油田受溢油污染的海水面积约1200平方公里，其中劣四类海水面积约6.9平方公里。

　　国家海洋局第一海洋研究所海洋生态研究中心研究员、博导朱明远接受记者电话采访时说，溢油事件首先是对水质产生影响，且影响的绝不仅仅是1200平方公里的海域。

　　中国社科院中国循环经济与环境评估预测研究中心副主任刘强接受记者采访时说，渤海湾近几年的水质本来就不好，这次事故发生后，在风力、潮汐作用下，溢油带来的海水污染面积扩散也随即而至，受污染面积可能还将进一步扩大。“蓬莱19-3油田位于渤海中部，渤海又是一个半封闭内海，水交换能力差，一旦发生污染，结果比开阔海域更加严重。”

　　据国家海洋局北海分局的统计，2009年，渤海一共发生4起油污染事故，其中两起为原油，两起为燃料油。2008年，渤海共发现12起小型油污染事件，事故发生次数较2007年有所上升。

　　而根据国家海洋局此前的统计，渤海现有输油管道溢油概率约为每年0.1次；渤海石油平台由于火灾及井喷所引起的溢油事故概率约为每年0.2次。这还不包括每天频繁穿梭于渤海湾的船舶所排放的油污量。

　　如何确定损害范围

　　7月5日，国家海洋局表示，根据我国海洋环境保护法规定，将对康菲中国开出不高于20万元的罚单，还将“代表国家对责任者提出损害赔偿要求”。

　　20万元罚款，依据的是《海洋环境保护法》“造成海洋环境污染的，由国家海洋行政主管部门予以警告，并处二万元以上二十万元以下的罚款”的规定。

　　面对20万元罚款过低的质疑，国家海洋局表示，打算对康菲中国提起索赔，不过，由于技术局限性等相关问题，需要较长时间才能得出结论，“具体是否执行及如何运作还要依后续情况而定”。

　　“在我国，企业的违法成本太低也是污染事故频发的重要原因之一。”北京师范大学国际法副教授李毅告诉记者，“对于类似的海洋漏油事故往往是一次性的行政罚款，罚完了事。而在国外，直到完全消除污染的影响，企业一直都是要承担责任的。”

　　以去年发生的墨西哥湾漏油事件为例，责任方英国石油公司（BP）在各方压力下表示要拿出200亿美元建立墨西哥湾石油泄漏事件的赔偿基金。该项基金已于去年8月启动开始支付索赔，截至今年5月底已支付了近60亿美元的赔偿金。“我们的行政处罚力度不够，震慑不足，只有走法定程序的公益诉讼提起生态索赔才能真正落实‘谁污染谁治理’的原则。”

　　“我国目前还没有生态赔偿的相关规定，因此一旦污染发生，很难评估具体的赔偿金额，长期为环境污染买单的，还是政府和当地居民。”一位曾参与起草《生态补偿条例》的专家告诉记者。

　　2010年，山东曾出台《山东省海洋生态损害赔偿和损失补偿评估方法》，其中规定，凡违规建设项目用海所造成的海洋生态破坏为损害赔偿，凡合法建设项目用海所造成的海洋生态破坏为损失补偿。

　　该评估方法规定，造成50公顷用海生态损失，应当缴纳1000万元海洋生态损失补偿费；造成1000公顷用海生态损失，应当缴纳两亿元损失补偿费。但该规定只适用于山东省管辖的海域范围内，而发生溢油事故的蓬莱19－3油田所在海域已归国家海洋局主管，他们对具体赔偿金额并不清楚。

　　刘强告诉记者，在国外，生态损害由环保部门进行测算，采用定性和定量相结合的方法，包括造成的直接损失、恢复到现状的费用、现在看不到的生态影响等。“在美国，除了行政罚款比较高，政府还保持永远追溯的权利。”

　　据他介绍，1989年，埃克森石油公司的油船在阿拉斯加威廉王子海湾发生了溢油事故。美国针对这一事件的环境影响监测，一直持续到现在。

　　走出索赔困局

　　“海上石油钻探，有如此巨大的出油量，渤海溢油事故不会是第一例，也不是最后一例，这个事故怎么处理？绝对是以后同类事件的一个范本。”业内人士提醒。

　　在过去的10年间，中国石油大约53%的增产均源自海洋。2010年度，中国海上在生产的油气平台达到195个。而国家海洋局《2010年中国海洋环境状况公报》显示，“十一五”期间中国海上油气开发强度持续加大，海上油气平台数量增长近1倍。

　　事实上，渤海海域受到原油泄漏污染已经多年，近年来频发的溢油、漏油事故，也曾让当地海洋生态遭受重创。河北乐亭县水产养殖协会会长杨基珍日前对媒体透露，这次事故预计使乐亭县160多户渔民的经济损失超过3亿元。

　　尽管海洋污染问题非常严重，但我国目前并没有建立海洋生态补偿体系。

　　李毅告诉记者，对海洋生态的补偿应由事故引发单位承担，“这次渤海溢油引起的生态灾难，应遵循的基本原则是‘谁污染谁付费谁治理’，但是怎样去认定事故的责任主体，怎样去评估污染带来的影响，操作起来很有难度，如果诉讼的话，关键是证据。”

　　在他看来，康菲作为一家外资公司，有中外法律环境两个选择，在中国海洋相关法律不那么健全的情况下，它们可以遵循国际海洋方面的法案为此次事故担责，这在国外已有先例。

　　刘强告诉记者，海洋环境污染损害索赔首先要评估生态损害。在2007年，国家海洋局发布了《海洋溢油生态损害评估技术导则》。根据该技术导则的规定，对海洋生态造成损害的，应当由海洋主管部门代表国家利益，对肇事者提出赔偿要求。

　　根据该技术导则，海洋溢油的损害对象大致分为六类，即海水质量、海洋沉积物环境、潮滩环境、海洋生物、典型生态系与海洋生态系统。溢油海洋生态总损失费用为海洋生态直接损失、生境修复费、生物种群恢复费和调查评估费四个部分的总和。由此确定最终索赔额度。

　　按照以往的管理模式，在我国，海洋部门负责浮游生物、水质之类的监测，而农业部渔业局负责渔业、水上生物的监测。这就是说，海洋渔业的损害赔偿，也一般是由农业部渔业局这个渔业的主管部门来负责。

　　“国际上只有对包括水生动植物在内的渔业损失价值的评估，在国际判例中，也只支持这一块。因为它们有经济价值，容易计算，而对被污染的海水、景观，你怎么去评估损害？”

　　这就表明，除了渔业损失价值较为容易评估之外，其余部分尚无统一标准，对那些部分损失的评估，就显得更为艰难。

　　刘强表示，国家应该加快立法，比如可以借鉴地方立法的经验，借鉴国外的同类事故处理办法。另外，行政处罚的力度要加大，“罚款20万元是1983年的标准，在当时是很高的数额了，现在该修改了。”

　　中国社科院环境所研究员刘治彦接受记者采访时说，要将海洋生态的补偿真正落实下去，还要对这种突发性的生态灾难建立预警机制，同时相关政府职能部门要进行生态保险，对污染造成的损失进行赔偿，另外要加大媒体的舆论监督等。