我们需要怎样的立法理念和模式?

　　《循环经济促进法》2009年1月1日正式实施，有专家指出，这部法律的实施标志着中国环境保护全面、有效地融入国民经济和社会发展的法治体系之中。
　　从古代自然资源保护立法注重的是自然资源的财产权保护及自然资源和生态的开发与利用，到近代环境权思想和规则开始萌芽，再到现代以立法限制或者修正经济发展的方向和规模，全面推行环保与社会、经济的可持续协调发展的观念和模式，环境立法理念和立法模式一直在不断演进中。在环境保护发展的新时期，我们需要怎样的环境立法理念和模式呢？记者特邀请中国社会科学院法学研究所常纪文教授对这一演进过程进行了总结和分析。
　　记者:我国古代在环境保护方面有哪些立法，这些立法反映出的立法理念又是怎样的呢？
　　常纪文:自然资源保护立法是世界上最早的环境立法。第一次产业革命以前，由于人口稀少，科学技术水平相当低下，人类在环境的面前处于完全被动的地位，对环境的开发和利用仅限于畜牧业和简单的农业，环境能完全消纳人类带来的各种有限的影响和冲击。出于朴素的资源保护思想和生态科学思想，各国制定了许多客观上具有生态保护功能的法律法令。如据《逸周书·大聚篇》记载:“禹之禁，春三月山林不登斧，以成草木之长；入夏三月川泽不网罟，以成鱼鳖之长。”公元前18世纪巴比伦王国颁布的《汉姆拉比法典》中也有关于土地、森林、牧场的耕种、垦荒、保护以及防止污染水源和空气的某些规定。
　　一方面由于自然资源问题和生态问题没有大规模出现，另一方面人们的科学文化素质还没有达到能全面认识生态规律和生态破坏的外部不经济性的程度，因此，那时的自然资源保护立法并不是以保护生态功能为第一目的的，统治者并不反对自然资源的开发与利用，他们注重的是自然资源的财产权保护及自然资源和生态的开发与利用，注重的是公共卫生的保护和防灾减灾的问题，反对的是浪费性的开发与利用。
　　这种思想反映在立法模式的选择上则是，立法的主体内容是经济调整的规范，自然资源、环境卫生和防灾减灾的行为规范数量小，且从属于经济调整的规范。可以说，这种立法模式的本质是功利主义的，如果说这种模式客观上起到了保护生态功能的作用，那么也只能算是功利主义立法行为的附带效果。
　　记者:近代是资本主义萌芽时期，环境与经济发展出现了矛盾，这时候环境立法理念和立法模式是怎样的？
　　常纪文:人类对生态规律特别是环境容量等生态功能的科学认识则是在第一次工业革命以后，随着大规模的机器生产和世界市场的形成，人类开发、利用环境的规模越来越大，各资本主义国家相继出现了严重的自然资源与生态破坏及区域环境污染问题，需要制定法律，体现公平原则或衡平法的原则。
　　人类的经济与技术发展水平已能使各国对环境问题的防治有所作为，为立法者修正个人权利本位的公共环境权益损害缺陷提供了可能。于是在公平这个基础性的法律规范的引申下，个人权利本位被社会本位修正，具有自益和他益双重性质的近代环境权思想和规则开始萌芽。
　　在这一时期，许多国家的政府在对自然资源加强保护的同时开始行使环境生态功能的立法权、监管权；企业及个体业主在允许合法排污或进行合理的生态干扰的同时被政府课以保护、治理、恢复甚至改善环境生态功能的义务；那些国家的公众也开始意识到了自己的合法生态权利正在受到侵害，并开始以保护生存权、保护人权等方式与政府、企业进行各种形式的交涉。
　　环境权理论是环境法的理论基础，法权是部门法的核心内容，因此，环境权思想的萌芽也标志着近代环境法的产生与兴起。在这一阶段，环境保护和环境权保护的理念虽然被立法所确认，但由于环境保护的知识不全面，环境权理论较为分散、孤立、不系统，尚未形成统一体系，因此，立法模式的选择则表现为:环境保护的法律规范分散、缺乏有机联系；国家的环境管理权比较分散且地方性较强；强调和突出污染防治的技术性措施而忽略或不重视其他措施的运用等。这些特点决定了这一阶段的环境法也只能算是近代意义上的环境法。
　　记者:现代环境立法理念较近代有了很大的进步，其发展历程是怎样的？
　　常纪文:第二次世界大战以后，特别是二十世纪五六十年代以后，在世界经济迅猛发展的同时全球与区域环境已变得十分严重，在遭受自然界一连串无情的打击和报复之后，人们开始反思自己的行为，开始利用最新的物理、化学、生物、生态学等相关学科的知识进一步探讨生态规律以及公害的产生与防治机理，在这个时代背景下环境科学这个词在1954年被美国人提出来了，从此环境科学这门新学科开始了它蓬勃的发展历程。
　　环境科学的发展使人类对环境有了比较清楚的认识，认识到了不可更新资源的可耗竭性、环境污染与生态破坏的外部不经济性、环境自净能力与负载能力的有限性、环境的整体性、环境要素的关联性和防治措施的综合性等。环境立法在这一经济与科技大发展的时代，特别是随着可持续发展战略思想的提出和发展，在理念和立法模式的选择上均有所发展。
　　现代环境法的理念发展经历了3个阶段:在现代环境法发展的第一个阶段，环境立法注重保护和改善当代人的生活环境和生态环境，防治环境污染及其他公害，保障当代人的人体健康和环境法律主体对环境及其要素的利用权。如我国《环境保护法(试行)》第二条规定:“中华人民共和国环境保护法的任务，是保证在社会主义现代化建设中，合理地利用自然环境，防治环境污染和生态破坏，为人民造成清洁适宜的生活和劳动环境，保护人民健康，促进经济发展。”
　　进入第二个阶段后，现代环境立法开始贯彻生态平衡观，保护生物及其赖以生存和发展的有机和无机环境基质，维护生态平衡，保持基本的生态过程和生命维持系统，保持遗传的多样性。如我国1982年制定的《海洋环境保护法》第一条规定:“为了保护海洋环境及资源，防止污染损害，保护生态平衡，保障人体健康，促进海洋事业的发展，特制定本法。”
　　进入第三个阶段后，现代环境立法推行公众参与，促进新型的国际合作方式，在经济、社会和环境保护方面全面推行环保与社会、经济的可持续协调发展的观念和模式，保证人类对生态系统和生物物种的持续利用。如2000年修订后实施的《海洋环境保护法》第一条规定:“为了保护和改善海洋环境，保护海洋资源，防治污染损害，维护生态平衡，保障人体健康，促进经济和社会的可持续发展，制定本法。”
　　记者:环境立法模式决定了法律构架，我国当前应选择什么样的环境立法模式？
　　常纪文:在现代环境法发展的第一个阶段，促进经济增长是国家和社会的中心任务。在立法模式上，各国开始把环境保护作为一个独立的约束性指标，立法机关制定一些专门的对策性法律、法规和规章，以限制或者修正经济发展的方向和规模。这些立法具有“头痛治头、脚痛治脚”的色彩。当然，一些经济和财产性法律之中也会出现一些约束性的环境保护条款。这一阶段的立法体系的特点是，立法比较凌乱，体系化不足。
　　在现代环境法发展的第二个阶段，环境污染和资源问题进入并发期，立法模式的选择具有如下两个特点:一是继续把环境保护作为一个独立的约束性指标。二是强调综合法律调整机制的作用，即利用行政、经济、法律、宣传等综合性的手段，协调地解决现实中存在的水、大气、固体废物污染和生态保护问题。具体的做法是:在立法体系的建设上，既结合现实中存在的突出环境问题，由立法机关制定或者完善一些专门性的对策性法律、法规和规章，又制定和完善一些综合性法律、法规和规章。在制度和机制体系的构建上，既在综合性法律、法规和规章之中设立综合性调整的法律制度和机制，又在专门法律、法规和规章之中设立和其他立法衔接的环境法律制度和机制。
　　在现代环境法发展的第三个阶段，环境污染和资源问题的区域化和全球化比较突出，立法模式的选择具有如下两个特点:一是按照《里约环境与发展宣言》的要求，把环境保护融入到经济发展的进程之中。这意味着，环境保护在某些方面是一个独立的约束性指标，可以用来限制或者修正经济发展的方向和规模，在另外一些方面，环境保护一旦产业化或者与经济发展形成良性循环，也会成为一项支持经济和社会发展的促进指标。二是在管理体质和监管模式上，立法开始改变由环保部门一家包治环境问题的不利局面，改由海关、商务、税务、价格、土地、水利、计划、林业、海洋、金融、证券等经济监管部门分工配合，把环境保护的行为规范要求分解到相应的经济和社会发展领域之中。
　　比如在研究绿色国民经济核算方法的基础上，原国家环保总局与银监会于2007年联合出台了银行贷款的环境风险防范机制。在行政命令加控制的监管措施效果不如意的情况下，原国家环保总局、国家税务总局和海关总署从2005年起开始联合税费制度的绿色改革。为了防治高污染、高能耗和资源性产品出口，商务部和原国家环保总局于2007年联合下发了《关于加强出口企业环境监管的通知》。为了防止过分强调市场机制影响环境，2008年2月，原国家环保总局与国家保险监督委员会联合发布了《关于环境污染责任保险的指导意见》。针对企业首发上市或上市公司再融资的情形，原国家环保总局与国家证券监督委员会联合出台了有关环保核查要求的《关于加强上市公司环境保护监督管理工作的指导意见》。
　　2009年1月1日，《循环经济促进法》正式实施，标志着中国的环境保护全面、有效地融入国民经济和社会发展的法治体系之中。