制定专门的气候变化基本法

　　气候变化是全球性环境问题，应对气候变化需要国际及国内层面的立法保障。

　　目前有关气候变化的国际立法主要有两个，一个是《联合国气候变化框架公约》，另一个是《京都议定书》。《联合国气候变化框架公约》主要规定了缔约国有义务对工业排放的二氧化碳、甲烷等温室气体予以限制，并且建立国际资金机制对发展中国家予以资金和技术转让。但是，鉴于在温室气体与气候变化的关系方面还存在科学的不确定性，《联合国气候变化框架公约》并未使用目标控制的方法。而《京都议定书》则为发达国家设定了具体的温室气体减排目标，即到2012年所有发达国家的二氧化碳等6种温室气体排放量要比1990年减少5.2%。

　　如果比较应对气候变化的域外立法经验，可以看出随着气候变化风险的增强，各国立法都作出了相应的调整，采取了不同的立法模式，其中制定专门的气候变化立法是一个比较明显的趋势。

　　尽管《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》都遵守了“共同但有区别的责任”原则，但又针对发达国家和发展中国家规定了不同的义务。中国作为发展中国家，并不承担强制性的温室气体减排义务，但自2007年超越美国而成为全球最大的温室气体排放国以来，中国开始承受了越来越大的国际压力。为此，在2009年哥本哈根会议前夕，中国全国人大常委会通过了《关于积极应对气候变化的决议》，彰显了中国应对气候变化的决心和态度。决议全面阐述了中国应对气候变化的基本立场，同时也界定了气候变化立法应有的基本内容。随后，中国政府宣布到2020年单位GDP碳强度比2005年下降40%―45%。

　　事实上，尽管中国目前尚不存在应对气候变化的专门立法，但是在现有立法之中，有一些实际上已经起到了应对气候变化的作用。

　　在促进可再生能源发展方面，中国通过颁布实施《可再生能源法》，有效改善了中国的能源消费结构，降低了中国在经济发展过程中的温室气体排放。在节约能源方面，中国颁布实施了《节约能源法》，建立了一系列具体的法律制度和措施来促进和保障节约能源目标的实现，这对缓解能源压力和应对气候变化都十分有益。在污染防治方面，《大气污染防治法》设专章规定了防治燃煤产生的大气污染、防治机动车船排放污染，这些法律规定在一定程度上起到了减少温室气体排放的作用；而正在修订中的《大气污染防治法》拟增加“控制温室气体排放”一章，专门就温室气体排放强度标准、统计、考核、监测、低碳技术等内容进行规定。为规范清洁发展机制的有序发展，中国颁布实施了《清洁发展机制项目运行管理暂行办法》和《中国清洁发展机制基金管理办法》。此外，中国还颁布实施了《循环经济法》、《清洁生产促进法》、《森林法》、《草原法》等有利于减缓气候变化的能源立法与环境立法。

　　我国虽然有众多的气候变化相关立法，但这些立法并未直接将应对气候变化作为立法的主要目的，而且在内容上也基本上没有涉及适应气候变化的相关问题。随着中国经济实力的增强以及气候变化形势的发展，中国在应对气候变化方面所采取的分散式立法模式必然不能满足应对气候变化的实际需求。因此，制定一部专门的气候变化法，统领中国应对气候变化的各项立法，进而完善中国应对气候变化的法律体系将成为中国的合理选择。

　　从各国制定的专门气候变化立法的内容看，有的侧重于体制、机制和制度的建设，有的仅是政策宣示性的原则规定，还有的将气候变化问题与相关问题整合起来进行规定。从实际情况出发，中国的气候变化立法应定位为气候变化领域的基本法和框架法，主要阐明中国的气候变化战略、政府作用、规划，规定目标责任与考核制度、产品标准/标识制度、税费制度、排放权交易制度等主要内容。

　　同时，中国还应结合自身实际以及国际法义务的要求，针对气候变化的具体事项制定专项法规与规章。例如，为更好地履行中国现有的国际法义务，中国应当就针对温室气体的报告、统计等事项制定法规规章与技术规范；为实现中国的碳强度减排承诺，中国应当制定碳减排强度指标的分配、目标责任制、交易等方面的法规规章或技术规范；为加强适应气候变化的能力，中国应当针对农业、水利、生态保护和气象防灾减灾等重点领域制定专项法规规章或技术规范。

　　（作者单位：清华大学法学院）

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