千亿美元：气候变化谈判的焦点

联合国气候变化框架公约第16次缔约方大会和第6次《京都议定书》成员国大会将于2010年11月29日至12月10日在墨西哥坎昆召开。可以预见，就像去年在丹麦首都哥本哈根一样，坎昆将上演一场没有硝烟的“气候变化谈判大战”。

气候变化谈判的焦点之一是资金问题。为推进气候变化谈判，近日，联合国秘书长气候变化融资问题高级顾问团（以下简称“高级顾问团”）向联合国秘书长潘基文递交了一份名为《秘书长气候变化融资高级顾问团报告》，为解决《哥本哈根协议》中的“到2020年，发达国家应通过不同渠道为发展中国家每年筹资1000亿美元”（以下简称“千亿美元目标”）这一全球中长期气候变化融资目标，勾勒出了路线图。潘基文希望各国政府能够认真考虑这一报告提出的建议，并在联合国气候变化框架公约谈判和有关政府间谈判中采用这些建议。

为使联合国在气候变化谈判中发挥更大的作用，潘基文在2010年2月成立了该高级顾问团，专门研究如何实现《哥本哈根协议》提出的“千亿美元目标”。该顾问团主席由挪威总理史托登柏格和埃塞俄比亚总理梅莱斯共同担任，其他18名成员包括来自发达国家和发展中国家的政府财长或经济事务部长、国际大银行行长、高级金融专家等。

四管齐下解决资金问题

该报告指出，《哥本哈根协议》中提出的“更多的、新的、额外的、可预期的和充足的资金来源”和“千亿美元目标”虽然充满挑战，但还是可行的。高级顾问团基于资金来源、效率、影响范围、公平性、可行性、可接受性、额外性以及可靠性原则，从多种渠道，包括公共部门和私营部门、双边和多边，筛选出四种可行的实现“千亿美元目标”的资金来源，包括：公共资金、多边发展银行、碳市场和私营部门。

公共资金主要来自发达国家的公共碳市场收入（如拍卖排放配额收入、碳税）、国际运输（航空和海运）碳税、取消化石燃料补贴、与碳有关的新税收，以及直接的公共财政预算等，每年可筹集500亿美元。报告建议，将发达国家拍卖排放配额收入和国内碳税的10%用于国际应对气候变化行动，每年可募集300亿美元。将国际运输碳税收入的25%至50%用于全球气候变化，则每年可实现约100亿美元的融资。另外，通过取消化石燃料补贴、收取全球财务交易税特别是外汇兑换交易税等措施，每年可以筹集100亿美元。报告强调了资金直接来自发达国家公共财政资金的重要性，但同时指出，这部分资金取决于发达国家的政治接受度，例如发达国家的财政状况、有关立法情况。报告没有就公共财政资金部分给出筹资预期。

多边发展银行通过与联合国系统的密切合作，通过自身增加对气候变化领域的投资，通过其资金的杠杆作用，预计每年可以带来约110亿美元的净增资金。多边发展银行每1美元贷款可以撬动3至4美元的投资。

碳市场每年可以筹集约100亿美元资金，但这很大程度上取决于国际减排承诺和碳市场机制。高级顾问团认为，碳市场可以为发展中国家提供新技术和撬动私营部门的投资，建议要进一步发展碳市场。

私营部门每年可以带来100至200亿美元的净增资金，但报告指出，由于目前许多低碳技术的成本较高，私营部门的投资需要公共资金带动、合理的碳价和政策支持。

碳价和资金善用是关键

高级顾问团强调，碳价对“千亿美元目标”实现的影响很大，因为它会直接或间接地对上述四个资金来源产生重大影响。到2020年，碳价维持在20-25美元/吨二氧化碳当量范围内是实现“千亿美元目标”的关键。碳价越高，可促成的减排力度越大，对上述四个资金来源筹资也越有利，越利于“千亿美元目标”的实现。

高级顾问团还特别强调资金善用的重要性，认为如果这些资金能够得到善用，并能被迅速评估其产生的实效，则可大大增加发达国家与发展中国家之间在筹集和使用资金方面的信任，有利于进一步的筹资。

能否实施存在不确定性

尽管高级顾问团成员利用自身丰富的阅历和经验，针对《哥本哈根协议》的中长期气候变化融资“千亿美元目标”，描绘出了一幅路线图，指出了可能的筹资渠道，使”千亿美元目标”不再是发展中国家的“水中月、镜中花”，为发达国家筹资提供了决策参考，也为发展中国家整合国际资金、积极开展应对气候变化工作带来希望和信心，但是，必须清醒地看到，该报告的建议有多少能够被发达国家和发展中国家政府认同还是未知数。

同时，报告也明确指出，在不少问题上高级顾问团成员之间也没有达成一致意见，例如一些成员认为公共财政资金应是主要资金来源，一些成员则认为私营部门应是主要资金来源。另外，该报告建议的一些资金来源如公共财政资金、征收碳税等，涉及发达国家的立法问题，这将非常耗时。在当今国际金融危机尚未退去，发达国家普遍面临财政紧缺压力的情况下，指望发达国家承诺从公共财政资金中出很多的钱也不太现实。有一些资金（如国际运输碳税、碳市场等）的获得需要建立一套国际新机制，需要耗时的国际谈判、国际协调和“边学边干”。这些都使得能否在2020年时做好长期气候变化融资的“蛋糕”存在很大的不确定性。

早做准备 积极应对

值得肯定的是，该报告建设性地给发达国家和发展中国家的中长期气候变化融资谈判勾勒出了一个轮廓，指出了一个努力的方向。可以预见，该报告将会成为今后国际气候变化融资谈判的一个基础。

我们应注意报告中建议的资金来源中，有不少是需要发展中国家一起参与、做出相应的努力才能实现的，例如来自国际运输、碳市场、多边发展银行、私营部门的资金，因此，我们应早做准备，积极应对。（作者单位：中国清洁发展机制基金管理中心）