中小城市买环境服务难？

在中小城市环境治理过程中，政府部门通过购买专业的环境服务，有助于带来效率和投入上的双重改善。
图为浙江省一家采用BOT模式运营的污水处理厂。　CFP　供图

　　中小城市环境管理理念的落后使得经济发展和环境保护并重变成一句空话。引进市场机制、转变政府角色，有助于诸多环境问题的解决。

　　中国环境报记者 姚伊乐

　　在一些中小城市，工业园变成了集中污染源，成为地方政府必须及时创新城市环境管理理念的提醒。

　　然而说起环境管理，记者曾采访过的一位县级环保局长却历数其“难”:“缺资金、缺技术、缺人才，关键是我们自己甚至都不知道如何入手。”

　　其实这样的现象并非个案。多种矛盾和多种因素的聚集、综合，使我国现阶段中小城市环境问题日益突出。

　　目前我国中小城市数量超过2200个，经济总量占据了全国的半壁江山(2010年数据)。然而其环境管理的滞后，已经成为推动经济转型、实现可持续发展过程中亟待解决的难题。

　　类似的问题在经济欠发达地区尤为突出。“原有思路解决不了，又缺乏尝试新模式的勇气，”一位北方地区基层官员告诉记者，“只能是先发展经济，至于污染，等到不得不治理的时候再想法子。”

　　这也是一些中小城市目前对环境保护的态度。那么，在环境保护中，这些中小城市面临的现实困境是什么，能否找到突破口？地方如何探索出适宜的环境管理模式？

　　为什么中小城市环境管理更为复杂？

　　中小城市转型面临着比大城市更为严峻和复杂的现实问题。

　　总体上看，中小城市科学发展水平不够高，与大城市比还存在较大差距。

　　全国政协常委、中央党校原副校长李君如在去年的第八届中国中小城市科学发展高峰论坛上指出，这些差距包括以下5方面:一是经济结构不合理，二是自主创新能力不强，三是城市化发展滞后，四是民生建设水平较低，五是资源环境压力显现，经济发展中的高消耗、高污染等问题还依然严重。

　　针对这些差距，长期关注中小城市环境问题的中持(北京)环保发展有限公司(以下简称“中持”)总经理陈德清表示，单就环境保护工作来说，中小城市至少有三大问题需要解决:一是乡镇企业长期污染对环境造成的损害；二是城市化、城镇化过程中城乡治理方式的变化所带来的环境管理难题；三是不断成长的工业园区与农业发展之间的矛盾不断加剧。

　　“说白了，就是历史遗留环境问题、环境管理体制机制问题和工业园区污染治理问题。”陈德清说。

　　随着国家上大压小、淘汰落后产能等产业政策的不断深入，小冶炼、小水泥、小造纸等基本被淘汰。而在中小城市，尤其是在县城或乡镇，这些小企业由于经济条件所限，技术落后、设备简陋，其在生产过程中往往造成严重的区域污染。企业被淘汰之后，污染治理问题却难以解决。

　　更需要关注的是，比之目前大城市某些产业转出之后的污染遗留问题，一些中小城市由于经济发展落后、土地资源相对宽裕、环境意识相对薄弱等原因，这些遗留问题的解决整体上尚未提上日程。

　　而在城市化和城镇化迅速推进的过程中，部分原有环境保护管理体制、机制的不适应性也逐渐表现出来。

　　其一，污染治理模式不适应。“县县都有污水处理厂、垃圾处理场”是近年来不少中小城市实施环境管理的必修课。但是，随着城市或城镇面积不断扩大，原有治理设施难以覆盖更广范围，而面对日趋严重的农村面源污染，尚未有更加有效的治理模式。

　　其二，管理模式不适应。在去年6月记者采访某县环保局长时，对方第一句话就是“我正在乡下查秸秆禁烧”。每年夏秋时节，秸秆禁烧几乎成了部分基层环保局的头等大事。“每年有半年就忙这个，但秸秆禁烧应该是农业工作。”这位环保局长对此颇有微词，但权责不明的情况在地方上却并不鲜见。

　　此外，在地方上，哪里出了问题就跑哪里的“头痛医头，脚痛医脚”现象甚为普遍，环境保护管理体制、机制亟待改善。城乡环境管理较为复杂，涉及多个部门、多个领域，应从更高层面综合协调。

　　而工业园的污染治理问题最为迫切。这里所说的工业园包括各种产业园、技术开发区等。工业园区的发展在我国已有较长时间，像苏州工业园经历近20年的发展，已经成为园区建设的典范。但对于中小城市尤其是区县一级的园区来说，其发展理念、建设以及运作模式仍处于探索和起步阶段。

　　一位行业人士告诉记者，现在利用国债资金建设市政生活污水处理厂后，同时承担工业污水处理任务的现象在中小城市很常见。

　　对于一些中小城市来说，表面的困难背后，折射的是更深层次的理念博弈。根深蒂固的唯GDP政绩观、亟待发展的区域经济、赶超周边的强烈冲动，都成为执政理念、执政模式转变的现实障碍。

　　“招商引资仍然是我们的头等大事，”一位基层官员私下告诉记者，虽然地方也比较重视环境保护，但往往将其作为“无奈之举”，设施建设以“挡箭牌”为主要目的，挡的是国家环境政策之“箭”，“掩护”经济发展。

　　“以环境保护优化经济发展，在我们小地方连口号都算不上。”这位官员如此评价。

　　开展环境保护工作很被动，甚至要绕很多弯路。这位官员说，他们正在开展当地工业聚集区的污水处理设施建设工作，设计已经完成，但根据他的经验和相关调查，即便将来设施建成，也不能满足工业污水处理要求，“模式太陈旧，设计太落后，这是一个注定要被改造的工程。”

　　商务模式是中小城市环境管理难题的解决之道吗？

　　今年的政府工作报告指出，要进一步转变政府职能，完善宏观调控体系，理顺政府与市场的关系，更好地发挥市场配置资源的基础性作用。

　　“我们一直在探索一种商务模式，使专业环保企业在中小城市环境治理中发挥作用。”陈德清说，其指导哲学就是用市场方式调理基层的利益关系，实现可持续的经济发展方式；而其政策依据是“谁污染，谁付费”。

　　由“谁污染，谁治理”转向“谁污染，谁付费”却并非一句话那么简单。虽然国家层面上已经倡导并实施“谁污染，谁付费”，但是实践中，这一转变还没有完成。

　　实际上，对于大城市或大型企业来说，“谁污染，谁治理”模式是可以实行的，大城市、大企业具有相应的实力和能力。但是在中小城市就缺乏相应的支撑。一些专家认为，中小城市应该引入专业服务，谁污染谁付费，才能走得通。

　　但是，对于多数中小城市政府来说，目前仍然习惯于“头痛医头，脚痛医脚”的管理模式，疲于应付各种突发事件或检查考核。

　　在记者调查采访过程中，一位经常与地方政府打交道的行业人士告诉记者，不少地方官员已经意识到这种模式的痛苦。

　　而且，有些地方政府也不断尝试把解决环境问题通过综合统筹方式纳入城市建设和管理中，避免将其作为单独的一个问题进行考量。但是，严重割裂的部门职能和条块划分，往往使诸多尝试劳而无功。

　　对于地方政府都难以解决的问题，一些人不知道、也不相信有哪种模式可以解决。上述专家表示，这是不少中小城市环境管理者根深蒂固的观点。

　　实际上，以商务模式解决环境问题已经非常成熟，效果也十分显著。

　　陈德清告诉记者，在社会开放程度较高、经济较为发达的地区，政府往往会选择超前的社会管理模式(包括环境管理模式)，以便适应未来的状态，比如向社会购买更全面、更专业的服务，适应不断变化的环境需求。

　　这种执政理念不仅体现了把握国家宏观政策走向，迅速将科学发展观转化为生产力的能力，还基于地区社会体系对契约精神的重视，以及敏锐的商业感知和市场意识。

　　“先进经验在南方(包括东部沿海城市)，整体上要比北方先进10年~20年。”有专业人士如此判断。

　　中国社会科学院城市发展与环境研究所等单位发布的“2011年中小城市科学发展评价研究成果”支持了这一论断。在这一研究课题所选取的100座中小城市中，东部地区占了62席，中小城市科学发展指数达到了73.9，明显高于东北地区、中部地区和西部地区。

　　中小城市科学发展指数有4项基本指标，即经济指标、社会指标、环境指标和政府效率指标。需要指出的是，所谓经济指标，是既要看经济发展总量，又要看经济发展质量；环境指标，就是从资源节约和环境友好方面来衡量科学发展水平。

　　这100个城市遍布江苏、浙江、广东、山东、安徽、河南、四川、新疆、内蒙古等23个省、市、自治区。理论上看，这些城市分布之广，对于缩小区域差距、促进区域协调发展应起到良好的导向作用。

　　不过实际情况并非如此，不同地方政府之间的经验交流与先进模式复制的效率并不高，主要原因在于理念之间的巨大差异，以及深层次的经济发展水平问题。

　　有专家指出，尤其是不少地方将经济发展总量的差异作为经济发展质量差异(包括环境保护难度)的充分条件，不是“见贤思齐”，而是“见贤思难”，面对困难先找理由拒绝学习和探索。

　　“关键在于积极探索与大胆创新。”陈德清表示，应培育一批环境服务的中介机构和企业，弥补政府间交流的不足，而对于中小城市面临的资金、技术、人才缺乏等问题，也完全可以通过机制创新引入商务模式予以解决。

　　政府购买环境服务能带来哪些变化？

　　温家宝总理在今年3月19日召开的全国民政会议上讲话时指出，政府的事务性管理工作、适合通过市场和社会提供的公共服务，可以适当的方式交给社会组织、中介机构、社区等基层组织承担，降低服务成本，提高服务效率和质量。

　　在现代社会治理中，政府增加公共服务产品、提升公共服务质量的重要途径就是“购买服务”。陈德清解释说，政府购买服务实质是以市场的手段“放权”社会组织提供公共服务，这是加快政府职能转变、激发社会管理活力的重要途径。在现代社会中，政府、社会、公众多元主体对社会的共同治理通过这种模式可以得到较好体现。

　　同时，政府购买服务有着明显的社会引导和资源整合效应。在某种程度上，这就如同一个杠杆，能以较微小的力量撬动更大、更广阔的市场，带来效率和投入问题的双重改善。

　　在传统社会治理模式下，公共服务通常是由政府“大包大揽”、直接　“操刀”，其弊端显而易见。尤其在社会需求日益多元、利益诉求日趋复杂的今天，单靠政府直接提供所有公共服务，已越来越难以适应发展。

　　具体到中小城市环境领域，在一些环保工程建设上，如污水处理厂、垃圾处理设施等，有时候尽管政府花了不少钱，但因为后续管理和服务没跟上，到头来还是没有收到应有的效果，群众不满意、上级部门也不满意。

　　充分发挥服务采购的杠杆作用，是解决中小城市环境问题的一把钥匙。某跨国环境服务公司负责人表示，对于中小城市政府来说，环境治理的难题完全可以通过政府购买服务来解决。把这些事务向社会组织转移，由社会组织承担，政府职能重心由服务的“供应者”转为“监督者”。

　　从这个意义上说，政府购买服务也就是财政性资金的一种转移支付方式。对于环保工程建设，政府可以直接投资，但其后续管理和服务，政府就不必要亲力亲为。

　　河北省沧州市肃宁县皮毛产业园环境管理模式的变迁，作为政府部门以市场手段“放权”的一个例子，或许能够给我们带来一些启迪。

　　河北省沧州市肃宁县素有“中国裘皮之都”的美誉，肃宁的皮毛产业园区是肃宁省级工业园区的重要组成部分之一。园区内共有23家皮毛加工企业，包括一家上市公司。肃宁县第一污水处理厂负责接纳园区各皮毛加工企业经初级处理后的工业污水和镇区生活污水，设计处理规模两万吨/日。

　　长期以来，肃宁县第一污水处理厂一直存在诸多问题:上游企业污水处理站技术薄弱，运行水平低下，且存在偷排和使用自备井等现象；污水处理厂入水中工业废水占70％以上，含有大量毛皮类物质，COD排放不能稳定达标，且酸性较强，设备腐蚀严重、系统运行不稳定；政府收取的企业排污费用无法保障污水处理厂正常运行，同时缺少必要的优化改造资金。

　　中持介入污水处理厂的管理后，与地方政府、生产企业经过一轮又一轮的沟通、谈判与协调，逐渐明晰了各自权责。

　　陈德清介绍说，首先，上游生产企业要做好污水的简单处理，污水处理站的装置和设施不一定全部运转，但必须达到3个要求，即过滤掉“毛”类杂质，油脂比较多的时候要单独处理；保证不出现重金属；缴纳污水处理费。

　　其次，中持负责第一污水处理厂的优化改造及运营管理，上游生产企业至污水预处理站的排污管网的维护、检查和疏通以及上游排污企业污水处理设施的管理和(或)运营。

　　最后，政府负责监管、污水处理费征收和其他协调工作。

　　权责问题解决了，各方在这一博弈中收益如何？

　　对于生产企业来说，之前，原有污水处理厂难以平稳运行，严重时甚至面临关闭，污水没法处理，企业也随时受到停产的威胁，而且附近居民对环境问题的投诉也影响企业平稳生产。

　　在新的模式下，这两个问题没有了，企业可以专注于发展生产；同时，生产企业将污水处理站交由环保企业管理，不用自己治污，而改为付费，表面上看缴纳的处理费用多了，但实际上环境综合管理成本却有所下降。

　　对于环保企业来说，投入增加了(人力成本、设施建设投资成本和管理运行成本等)，但收取的运行费用也比单一运营污水处理厂有所提高。

　　政府的收益不用多说，生产企业和环保企业的双赢，就是经济发展与环境质量的双赢。政府是这一模式中最大的赢家。

　　那么为什么说，中小城市创新社会管理，更能够通过环境服务采购解决自身难题呢？

　　发达国家的研究表明，中小城市的环境管理可以打破社会地位分离现象。与那些城市规模在100万～1000万人的大城市相比，在中小城市更容易实现一体化发展，即同时处理经济发展和城市环境问题。对于大城市，需要通过将其分成不同的部门来进行城市规划，而中小城市则可以直接被看成一个整体来进行考虑。

　　按照环境保护部科技标准司司长赵英民的话来说:市场经济的客观规律讲求“小政府、大社会”，政府只在市场行为失效的领域发挥作用。进一步提高环境保护的水平、提高环保投资效益和取得更大的环境效益，必须要解决“政府如何充分利用市场经济、政府能不能‘小’、市场能不能‘大’”的问题。

　　目前，市场机制在环保工作中的作用发挥得还远远不够，还有很大的能力没有释放，更多的环境保护工作主要还是通过行政的手段来完成。

　　因此，说到底，社会管理创新，一个重要的方面就是要政府大胆地购买专业服务，从而创造新的价值和亮点。

　　陈德清认为，与大都市相比，以保护城市环境为目的的发展控制政策的执行在中小城市中更可能看到。

　　“中小城市政府购买服务本身就是加强公共服务的一种积极信号，”陈德清说，这将有可能起到“四两拨千斤”的作用，吸引更多的社会组织参与进来，形成公共服务供给主体多元化的新格局，从而让环境的保护与发展落到实处。

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