发展大水务产业需要制度创新

　　所谓“大水务产业”,一是强调其涵盖的产业内容广泛,二是强调其产业结构的优化升级。它不仅包括四大传统的水资源产业,而且包括四大新型的水资源产业。

　　四大传统的水资源产业包括:城乡供水、给水、排水、工业用水、居民用水、居民饮水、污水处理产业;农业灌溉、防洪、防旱、跨流域供水产业;节水、护水、修复生态、水循环经济产业;水电、水运、水产、水设备设施及水科技教育产业。传统水务产业在中国仍有做大做强的发展空间。首先,中国是世界上水资源最紧缺的国家之一,又正处于工业化进程的中期,城市化和经济发展要求城市供水行业必须保持稳定增长,污水处理投资需求旺盛。据估算到2010年仅在城市水务上的总投资需求就将超过1万亿元。其次,中国水旱、洪涝灾害频繁,为发展农业灌溉事业、抗洪救灾及跨流域供水产业的发展提供了广阔空间。第三,国家提出“十一五”期间万元GDP用水量由370立方米降低到300立方米,万元工业增加值用水量由180立方米降低至120立方米,为推动节水产业、节水技术和水循环经济的发展创造了良好条件。第四,水产业是一种有良好发展前景的绿色资源产业,随着经济发展和人民生活水平的提高,水电、水运等产业的需求将日益旺盛,存在巨大的潜在市场。

　　四大新型的水资源产业是指:水资源金融产业,如水银行、水股票、水期货、水交所、水基金等;为水产业服务的现代服务业,如水资源的多种中介、网站、评估、咨询机构;新型的融合高新技术革命的“功能水”产业;代表未来发展趋势的海水淡化、固态水(南北极)、大气水的利用及其关联产业。未来,随着引入市场机制和企业化产业化运作方式,在水资源实现资产化和资本化的基础上,特别是金融、资本等市场手段全面引入水资源的开发、利用、保护领域,新型的水资源产业,如水资源金融产业、为水产业服务的现代服务业、“功能水”产业以及多种形态水的开发利用产业的发展空间将会无比广阔。

　　大水务产业将是未来水产业发展的趋势。然而,当前水务产业发展中尚存在一些制度障碍。为发展大水务产业,就必须发挥市场机制的作用,进行制度创新,推动水务产业市场化。

　　1、水市场交易制度创新。建立水市场,实行水权流转是实现水资源高效和合理配置的有效手段。水市场交易对象包括节约下来的用水权、排污权。一般认为,水务或水利产业具有公益性,如防洪、抗旱、灌溉、节水等,难以实现市场化运营。实际上,即便是纯公共品如防洪、抗旱,也可委托给保险公司组建专业防洪、抗旱队伍,实现节约开支、提高效率的目标;对于农田灌溉而言,将灌溉任务委托给节水灌溉公司,由灌溉公司提供专业服务,节约的水量通过市场化交易,双方分成,同样能够达到共赢、增效的目的。

　　2、水价规制及形成机制创新。水价是实现水资源优化配置的重要手段。具有自然垄断性质的水务产业,价格的制定需同时实现三维目标:促进社会公平、提高生产效率及保护企业发展潜力。政府对价格的规制须调节好这三个方面的关系。为此,应建立规范化、程序化的定价机制。建立水务企业运行的绩效标准,为成本核算提供科学依据,尽快引入标尺竞争定价体系,以经营成本较低的企业为基数建立标尺体系,再根据企业环境差异适当调整,进而决定价格,并健全价格听证制度和经济补贴制度。

　　3、水务资产管理体制创新。水务产业资产通常属于基础设施,多数为非赢利性资产。在水务改革中,政府要专门出台针对非赢利性资产的管理办法,建立非赢利性资产管理体制,对管网等非赢利性资产按净资产核定转让价格。

　　4、水务产业监管体制创新。水务产业以特许经营为主导的市场化改革,要求地方市政管理部门由“行业管理”向“市场监管”转变。水务产业具有普遍服务性特征,与公众日常生活息息相关,需求弹性很小,这决定了该行业应将公益性目标摆到重要位置。特许经营是通过经济协议委托企业协助政府为社会提供公共物品或“准”公共物品,本身并不能完全取代政府责任。特许经营企业与政府共同作为监管对象,应接受水资源利用监督、水质监督及成本、价格监督。

　　5、水务产业投融资制度创新。为鼓励社会资金投入水务产业,国家应采取金融手段,如贷款贴息、低息贷款,或发行股票、水业企业债券等,使国家信贷资金向水源工程、管网工程、污水处理设施、节水改造企业等兼具社会效益和经济效益的经营性项目倾斜。当前,传统的依赖国债、存量资本处置、吸引社会资本的融资策略已面临瓶颈,当务之急是发起建立产业投资基金尤其是专门投资于水务产业的基础设施基金,对具有竞争优势和发展潜力的水务企业进行长期股权投资,进一步加速城市水业的服务业转型。还可以变政策性资金为政策性融资,形成的资产与社会资本合营。税收优惠、财政补贴是国际上水务产业发展中的通行做法,经济合作组织(OECD)很多成员国通过各种税收优惠扶持水务企业的发展,如减免营业税、增值税、污水税、水资源税等。

　　总之,只要坚持水务产业市场化的方向,建立真正的水市场,充分发挥市场机制的作用,让各类水业市场主体公平竞争,并加强对该产业的引导、扶持和监管,定会出现大资本竞相流向水产业的景象。未来水资源比石油还紧缺、还重要,发展空间更大。随着中国经济的持续发展,中国水务产业将会成为与石油、电力产业同等规模甚至更大的产业,长期兼并重组后,产业内也将出现与中石油、国家电力齐名的“中水集团”,中国的水安全、水清洁也将因此得到保障。