4万亿投资如何促进污水处理业发展?

　　为积极应对由金融危机引发的经济全面衰退，中央紧急启动了4万亿投资计划。一方面加大投资、拉动内需以弥补出口和消费不振导致的经济增速下滑，维持就业，强化社会稳定；另一方面，利用这部分投资尽可能弥补过去经济发展与社会福利之间的落差，协调城市与农村、东部与西部地区之间发展的不同步与不协调。解读中央4万亿投资的初衷，有两个特点非常明显:一是要通过投资维持或拉动经济的整体增长，即强调4万亿投资要在经济链条中实现“放大效应”，而基础设施无疑是这一放大效应的最佳转换器之一；二是通过投资尽可能弥补过去在民生方面的欠账，缓解过去“快经济”和“慢社会福利”之间的不协调，从这一点看，覆盖全社会的环境福利无疑应当首当其冲。综合以上理解，环境保护基础设施建设具备了4万亿投资所期望的两大基本特质。
　　近期中央分拆的4万亿投资盘子中，规划有3500亿元用于生态环保建设领域，而这其中非常突出的一个投向就是污水处理基础设施领域。就像4万亿投资要有一个合理的投资规划布局一样，投资于污水处理基础设施领域的资金也应进行合理的分布和解构，只有这样，新增投资才能最大限度地实现中央当初4万亿投资的规划目标，也使用于生态环境方面的投资更加富有效率和社会效益。
　　从资金角度来看，由于节能减排工作在地方的强力推动以及地方政府的环境目标责任制不断强化，近年来我国污水处理设施建设投资需求旺盛。根据全国城镇污水处理及再生利用设施建设“十一五”规划目标，2006年到2010年5年内需新增投资3320亿元，而从目前得到的有效统计来看，2006、2007两年在污水处理基础设施领域内仅完成了741亿元的投资任务，“十一五”后期面临的投资压力依然很大，地方政府对污水处理设施建设的资金需求是迫切的。此外，即使“十一五”污水处理建设投资的规划目标得以实现，大中型城市的污水处理率能够得到显著提高，但大多数县城的污水处理能力仍然不到30％，而小城镇及农村地区的污水处理设施建设更是空白，因此后续的设施建设投资需求依然较大。与此同时，污水处理设施的资金渠道并没有获得有效拓宽，投资主体没有呈现数量和来源上的较大变化，这也就意味着在“十一五”后续两年，要完成污水处理设施投资目标将面临极大挑战，资金紧张仍然是制约污水处理设施建设的瓶颈。中央政府特别推出的4万亿投资给污水处理行业带来了新的机遇，但与污水处理设施领域巨大的投资需求相比，目前预计实际能够投入的资金只能解决这一领域面临的部分问题。因此，目前这4万亿中用于污水处理设施建设的资金应当更加突出重点，进一步提高有限资金的使用效率，尽可能实现拉动经济与提高环境质量的双重目标。
　　在深入分析了我国污水处理领域投融资状况之后，我们认为以下问题较为突出且目前国家有能力解决，应当作为4万亿投资关注的重点:
　　投资应向中西部地区倾斜，促进设施建设协调发展
　　自2002年以来，随着城市污水处理投资和运营管理领域市场化改革的推进，促进了污水处理基础设施投资主体多元化局面的形成。政府特别是地方政府的财政支出和社会资本是当前污水处理领域投资的两大主要来源。然而对于中西部而言，由于经济相对欠发达，财政支付能力有限，用于污水处理领域的建设投资与当地污水处理投资需求之间存在较大差距，同样也是由于经济欠发达、地方财政能力有限和整体投资环境欠佳，当地的污水处理领域对社会资本的吸引力不足，双重因素导致污水处理设施建设欠账过多，投资压力远远大于经济社会环境相对发达的东部沿海地区。
　　为了更好地确定4万亿政府资金的投资区域，有重点、有优先顺序地满足不同地区污水处理设施建设的资金需求，我们以“十一五”污水处理行业规划为依据，对全国287个地级及地级以上城市的污水处理设施建设资金需求进行了估算，将资金需求与政府财政能力相比较，根据所在地区、经济水平和人口规模，分析了各城市的污水处理设施对资金需求特征。研究结果表明，总体来说西部地区城市面临的污水处理基础设施投资压力普遍高于东部地区，经济落后城市的投资压力高于发达城市、人口少的城市投资压力高于人口多的城市，中西部欠发达中小城市污水处理设施建设地方投资压力最大。其中，市辖区人均GDP低于3.0万元的中西部中小城市、市辖区人均GDP低于1.5万元的非中小城市、市辖区人均GDP高于3.0万元的西部城市应该给予重点支持和关注。结合各地区的COD减排目标和原国家环保总局2007年发布的《主要污染物总量减排核算细则》，估算各省份的COD减排需求，湖南、云南、江西、贵州等省份“十一五”期间投资压力最为突出。
　　此外，尽管目前“十二五”期间的污水处理行业规划还没有出台，但在当前水环境污染形势及节能减排压力下，加强污水处理设施建设仍然是下一阶段的投资重点。以“十一五”期末的污水处理设施建设规划目标为基础，根据各地区经济发展程度的不同分别提高5个或10个百分点作为“十二五”期间的规划目标，通过我们的研究测算分析得出“十二五”期间，青海、云南、广西、贵州等省份将会面临较大的资金缺口和投资压力。
　　4万亿投资对上述地区污水处理设施建设的支持能够发挥三大作用:首先，有助于协调地区间由于经济发展水平不同造成的建设投资能力差距，促进我国污水处理行业的全面、协调发展；其次，将4万亿政府资金中的生态环境部分投入到投资环境较差、政府财政能力不足的中西部地区，一方面引导社会资本在中西部地区的投资，同时也减少东部发达地区政府投资对社会资本的“挤出效应”；再次，也有助于带动相关环保产业的共同发展。这3点都恰恰契合了中央推出4万亿投资计划的初衷。
　　加大管网投资力度，补历史旧账
　　管网建设是整个污水处理收集工程的重中之重。与污水处理厂相比，管网建设的投资单价高、资金沉淀性更强，且投资责任全部由地方政府承担，因此很多地方政府在建设资金短缺的情况下，大都选择先上马污水处理厂建设项目；如果后期管网建设不能跟上，污水处理厂也就成了“面子工程”和“晒太阳工程”。过去两年里，污水处理厂建设增长迅速，管网建设却远没有跟上这一发展速度，“旧账未清、新账不断”的局面已经形成。管网投资滞后导致大批已建成的污水处理设施闲置，实际污水处理量与设计处理能力差距较大，污水处理设施的投资效益难以实现。加大管网建设投资能够在拉动经济的同时盘活已有污水处理设施使之发挥作用，提高设施使用效率，这充分体现了4万亿投资的特征要求，应该作为优先考虑的投资重点。
　　根据“十一五”规划，管网投资需求远高于污水处理厂建设投资需求，原有、在建和新增污水处理厂配套管网投资需求达到2000多亿元。分析表明，东部地区管网建设滞后情况较为严重，较多城市存在污水处理率较接近规划目标值而污水处理厂负荷率却较低的情况，管网欠账多；中西部地区新建管网投资压力较大，污水处理设施建设零起点城市比例较高。此外，从城市经济水平和人口情况来看，市辖区人均GDP为2.3万～4万元的城市管网建设资金需求比较突出，这些城市大多留有较严重的管网历史欠账，同时污水处理厂新建配套管网量也较大，承受着双重的建设压力。特大及以上城市多面临管网配套滞后的局面，小城市污水处理设施建设起步晚，既没有污水处理厂，也缺少管网，普遍需要较多的管网建设资金。4万亿投资应加大对这些地区的倾斜。
　　强调建设力度与速度，推动污泥处理处置产业化发展
　　任何污水处理过程都会产生一定量的污泥。污泥通常富集大量有毒有害物质，得不到有效处理处置就成为新的污染源，这使得污水处理带来的环境效益大幅降低。随着污水处理量的激增使得污泥产生量增长显著，据统计，截至2008年上半年我国的污水处理能力已经近8000万吨/日，由此估算我国每天产生含水量80％的湿污泥6万吨。受认识、资金、技术和政策等因素的影响，我国的污泥处理处置情况并不理想，很多地方单纯追求较高的污水处理率，污泥处理处置单元较为简化甚至没有考虑，产生的污泥去向不明，造成了较大的安全隐患。
　　根据“十一五”规划，我国污泥处理处置投资需求为473亿元。与污水处理厂和管网设施建设资金需求相比，需求量要小很多，但投资的意义重大。一方面，污泥处理处置设施的缺失使得污水处理过程不完整，不仅环境效益没有最终实现，且易产生二次污染问题。另一方面，污泥处理处置具有产业化的潜力，能够通过相关技术的开发、给予配套政策，推动污泥的资源化，创造一定的经济效益。加大污泥处理处置设施的建设力度与速度，能够实现环境效益和经济效益的双赢。污泥处理处置领域以其“投资少、意义大”的特点，与4万亿投资的目的相吻合。
　　着手小城镇、农村地区设施建设，维护环境公平
　　当前污水处理设施建设的重点仍在城市，“十一五”期间国家对县城的　污水处理设施建设进行了规划，但目标处理率与城市地区相去甚远。据统计，目前
　　全国仍有194个设市城市和80％的县城未建成污水处理厂，县城污水处理率仅为22.6％，其中污水处理厂集中处理率只有17.6％。而小城镇和农村地区的污水处理设施建设仍处于“计划外”状态，长久以来并未得到充分重视，农村地区生活污水处理近乎空白，这不利于农村地区经济水平提高和生活环境改善。我们建议将小城镇及农村地区的污水处理设施建设纳入新农村建设和统筹城乡发展的内容，促进城乡间的环境公平。
　　4万亿投资中两大投资方向均与小城镇、农村地区的污水处理设施建设有关:一是加快农村基础设施建设，二是加快重点流域水污染防治。小城镇、农村地区污水处理设施建设目标的双重性更加凸显了其作为投资重点的地位。与城市集中处理模式不同，小城镇、农村的水污染处理在技术、设备及建设、运营模式方面均有较大差异，分散处理模式更符合小城镇、农村地区的污水处理现状。目前与之相关的产业发展刚刚起步，充分发挥政府投资在小城镇、农村地区污水处理设施建设领域的引导作用，逐步建立、完善分散处理相关的产业链，能够在解决农村地区水污染问题的同时，推动相关产业发展，多角度、多层面实现4万亿投资的目标。
　　带动社会资本参与，增强4万亿投资的拉动效应
　　现阶段我国污水处理设施建设现状决定了投资需求较大与投资资金不足的矛盾仍将继续存在，污水处理行业急需大规模、低成本资金的注入。地区间污水处理设施建设现状差异较大，部分地区尤其是中西部省份仍有较大的建设资金需求。这些地区通常为经济欠发达地区，其对资金使用成本的可承受能力较差，急需低成本的长期资金。此外，目前仍处在规划阶段的污水处理厂中两万吨以下规模的约占1/3，这类污水处理设施难以形成规模效益，平均建设和运营成本较高，更需要低成本的资金来保证项目的可持续发展。
　　政府财政资金的低成本符合污水处理行业的需求，但政府财政资金在污水处理领域的投入总量有限，而如何以财政资金为引子，吸引更多的社会资本投入，是解决污水处理领域投资资金不足的重要课题。此外，我国污水处理设施建设还需要一个较长的发展时期，需要较长期、稳定投入，建设资金的可持续供给问题值得关注。
　　要实现4万亿投资的资金带动效益，我们建议从3个方面着手:
　　一是通过中央投资带动地方政府资金投入。这是我国污水处理设施建设投资的传统做法，也是最为有效的做法之一，中央财政的直接投入对地方财政的激发作用不容小觑。此外，随着中央政府对“地方债”政策的不断松动，地方政府融资渠道不断拓宽，以中央投资带动地方政府投入模式的效应将被进一步放大。
　　二是通过政府资金带动银行信贷投资。尽管目前污水处理行业已经呈现投资主体多元化的局面，但银行贷款仍是行业主要的资金来源。中央政府对环境目标责任制的重视、财政资金的直接投入大大增强了各大银行对污水行业的投资热情和信心，积极引导信贷资金在污水处理领域的投资，能够实现污水处理行业和银行发展的双赢。
　　三是吸引社会资本参与，包括市场化污水处理行业企业及社会闲散资金投资。在众多的资金募集方式中，产业基金正是一种集合投资的方式，已经为一些发达国家的基础设施建设提供了长期、稳定、低成本及规模较大的资金。以部分中央财政资金为种子，吸引社会资本投入，共同组建带有政策性的污水处理设施领域产业基金，为解决污水处理行业的资金需求提供了新的思路，而这一轮的中央政府财政直接投资为污水处理领域产业基金的建立提供了契机。以市场化的方式运作，通过差异化的投资收益分配方式，即政府投资收益低于基金平均收益、社会资本投资收益高于基金平均收益的方式，可确保在为污水处理行业提供大量低成本资金的同时，在一定程度上保障社会资本投资的收益水平，实现可持续的资金供给。
　　总之，科学安排资金、合理利用资金是顺利实现4万亿投资目标的前提，也是提高资金使用效率的关键。从资金性质来看，4万亿投资是临时性的，健全的管理机制的缺失并不利于资金的有效与公平使用，加强监督和管理是提高资金使用效率的挑战之一。从污水处理行业来讲，提高资金使用效率还意味着资金投入机制要与污水处理项目模式进行有效衔接，实现环境效益和社会效益的最大化。
　　4万亿投资计划给污水处理产业的发展带来了新的机遇，我们期待着这一轮的集中投资能够有效解决行业内面临的主要问题，真正实现4万亿投资对行业、对经济的拉动作用。
　　(作者单位:常杪、田欣，清华大学环境系环境管理与政策研究所；王世汶，中国社会科学院环境与发展研究中心)
　　要点提示
　　在拉动内需的4万亿投资中，环保产业是中央投资的重点支持方向之一。如何充分发挥政府资金的杠杆效应，拉动水处理产业的发展，是业界人士关注的重要问题。本文作者建议，4万亿投资应对中西部地区以及小城镇、农村地区有所倾斜，重点用于管网建设和污泥处置方面，补偿历史旧账，兼顾社会公平。
　　编辑心得
　　我国水务、污水处理等水领域企业将直接受益于国家未来几年的4万亿投资，迎来新的历史性发展机遇。但从国家层面来看，首先应对污水处理现状有个基本预测和判断，才能确定如何对投资于污水处理基础设施领域的资金进行合理的分布和解构。投资方向的确定至关重要，既要最大限度地实现中央当初4万亿投资的规划目标，也要最大程度体现生态效益和社会效益。

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