云南瑞丽以环境总规推进管理转型

　　◆本报记者蒋朝晖

　　位于我国西南边陲、与缅甸山水相连的云南省德宏傣族景颇族自治州瑞丽市，以推进国家重点开发开放试验区建设为契机，在云南省率先制定实施城乡环境总体规划，为促进全市环境保护与经济社会的协调发展奠定了良好基础。

　　科学编制“一张图一张表”

　　瑞丽市是中国对缅甸贸易的最大陆路口岸，区位与生态资源优势突出，同时也是边境少数民族地区，经济欠发达。面临大发展的机遇期，如何从源头奠定可持续发展格局，维护良好环境质量，是摆在瑞丽市面前的一道现实难题。

　　据瑞丽市环保局局长李剑介绍，2013年10月，云南省环保厅批准瑞丽市成为云南省首个城乡环境总体规划编制和管理的试点城市。瑞丽市政府组织成立了由市委常委、常务副市长任组长的瑞丽市环境总体规划编制和管理省级试点工作领导小组，明确了规划编制目标任务和职能职责。瑞丽市财政每年都将规划编制等试点工作经费列入年度预算。

　　瑞丽市委托云南省环境科学研究院承担《国家重点开发开放试验区瑞丽市城乡环境总体规划（2014~2030）》（以下简称《规划》）的编制工作。 据云南省环境科学研究院环境规划中心主任张星梓介绍，课题组反复研究环境总体规划理论和内涵。在技术思路和理论明确基础上，筛选适用模型和方法，构建总规基础数据库，开展总规在瑞丽的编制实践。

　　《规划》确定了瑞丽市西南生态屏障建设重点区域、中缅边境人居生态安全维护重点城市、滇西南半常绿季雨林及瑞丽江湿地重要生态保护区、伊洛瓦底江上游跨境河流水土保持及水环境保护重要功能区的环境功能定位。

　　瑞丽市目前生态环境良好，但资源利用效率与污染治理能力相对滞后，面临经济社会快速发展重大机遇，人口和城镇化发展压力大，生态赤字有加速扩大趋势，生态环境面临较大风险。必须在试验区开发的同时，守住生态红线，调控产业发展，提高资源利用效率，控制环境污染。《规划》切实树立生态红线思维，科学确定生态保护红线、污染排放上限、资源利用底线、环境质量基线。

　　通过计算评估和规划衔接，划定瑞丽市生态保护红线面积占国土面积的37.84%，红线区域禁止开发，重点构建瑞丽市“一山一区一江一河”的生态格局。

　　为了保证红线划定的精确性，在评估划定红线的基础上，以瑞丽市最新土地利用总体规划、林业小斑数据为支撑，配合瑞丽市高精度遥感影像，进行红线边界的逐一验证、落定。尤其是在验证瑞丽河流滨岸带保护红线区工作中，以1∶500地形数据为基础，沿江岸全程勘察生态环境状况及用地现状，确保河流滨岸带每一寸红线区的科学性和可操作性。

　　此外，《规划》提出建立大气和水环境的四级分级控制体系，划定分级控制范围。一级控制区主要禁止布局对应以废气、废水排放为主的工业企业；二级控制区是严控区，三级控制区是警戒区，四级控制区是引导开发区。通过分级空间管控体系，引导市域内工业企业科学、合理布局，从源头预防环境污染。

　　生态、大气、水环境空间管控形成瑞丽市生态红线落实的“一张图”，定量的约束性指标体系则是落实生态红线的一张表。

　　《规划》制定了符合城市环境定位的总体目标和分阶段目标，构建了涵盖生态保护红线、资源环境承载力限值、环境质量、环境基本公共服务、经济发展调控5个方面的5个一级指标、25个二级指标的指标体系。

　　指标定量了瑞丽市的生态保护红线面积、主要污染物最大允许排放量；明确在规划期内，主要污染物排放强度要在限值以内，资源能源利用效率要有较大提高，环境质量要继续保持并提升，第三产业增加值比例在未来不能低于40%。

　　“一张图”和“一张表”精准地把瑞丽市的生态红线落到实处，使瑞丽市未来的可持续发展有目标，能管控。

　　率先通过人大审议正式实施

　　据张星梓介绍，为保证《规划》实施效力，规划工作严格按照意见征求、专家审查、政府审议、人大审批的程序进行。瑞丽市委、市政府全程参与和提出建议，与市环保、住建、国土、发改、林业等相关职能部门进行了多次规划衔接和意见征求，使规划真正具有可操作性。

　　《规划》于2015年11月17日经瑞丽市政府第36次常务会议审议并原则通过，于2016年3月9日获得瑞丽市人大常委会审议通过并正式批准实施。这也成为全国第一个通过人大审批的县市级环境总体规划。

　　同时，《规划》从确立环境总规引领地位、健全环境总规机制保障、建立环境总规组织保障3个方面提出了实施机制的框架。

　　环境总规预审机制是瑞丽市编制实施《规划》、推进环境管理转型的创新实践。瑞丽市自2014年1月1日启动建设项目环境规划选址预审意见以来，目前已适用于约30个项目的决策、受理和审批。瑞丽市委、市政府还成立了项目招商引资立项审核领导小组，把环保预审意见作为项目立项和委托环评编制的主要依据，解决了环保部门过去只参与不决策的尴尬局面，取得了环境管理事前参与咨询、事中参与决策、事后规范管理的初步成效。现在所有的项目预审，都以环境总体规划为依据。

　　据了解，瑞丽市将进一步制定环境总体规划管理和实施办法，建设管理平台，使《规划》能够被真正有效用起来。

　　云南省环保厅副厅长贺彬指出，瑞丽市通过编制实施《规划》，在创新环境管理体制和机制上先行先试，为探索符合云南省特点的环境总体规划编制和管理新模式积累了有益的经验。