深圳划定国内首条生态控制线

  深圳商报记者 董超文

  通讯员 虞海霞 唐和开

  2005年11月1日，《深圳市基本生态控制线管理规定》及《深圳市基本生态控制线范围图》颁布施行，974.5平方公里的土地被划入基本生态控制线，线内禁止进行建设。

  城市规划大多属于建设规划，是指导城市建设的重要依据。深圳率先编制控制建设的规划，在国内外引起强烈反响。基本生态控制线的划定，在国内尚属首次，也是国内规划界的一次创新，表明深圳规划管理正逐渐走向法制化。

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  规划着眼城市可持续发展

  经过２０多年城市社会经济的快速发展，深圳城市建设用地的持续快速扩张，城市自然生态空间总量逐年减少，城市生态资源面临巨大压力。

  深圳城市规划承载了国家和规划行业的众多厚望，其理念和技术方法也一直走在全国前列。当前世界各国都非常重视生态建设和环境保护，都把保护环境放到关系人类的生存与发展的高度。本着“对城市负责、对子孙后代负责的”态度，深圳城市规划人的眼光始终关注着以保护生态来实现城市可持续发展的道路上。

  早在２００３年出台的《深圳市近期建设规划（２００３－２００５年）》中，深圳就在国内首次创新性地提出了“基本生态控制线”的概念。

  所谓基本生态控制线，是为了保障城市基本生态安全，维护生态系统的科学性、完整性和连续性，防止城市建设无序蔓延，在尊重城市自然生态系统和合理环境承载力的前提下，根据有关法律、法规，结合本市实际情况划定的生态保护范围界线。

  我市基本生态控制线的划定，经历了科学调研、广泛征求意见、不断完善的过程，经过了草案编制、意见征询、公开展示、上报审批等四个阶段。划定过程中，充分听取了社会各方面的意见和建议，体现出科学性、统筹性及公众参与性三大特点，彰显了现代政府注重公众参与的理念。

  ２００４年８月，规划部门以市政府批准的《深圳市近期建设规划（２００３－２００５）》中划定的１１００平方公里初步范围为基础，结合了现有各层次规划以及正在编制的组团规划，运用ＧＩＳ地理信息系统等现代分析手段详细落实各控制点坐标，形成了基本生态控制线的初步方案。

  ２００４年９月，当时的市规划局将初步方案送交各区政府，根据各区政府进行的意见征询，经过多次反复推敲和综合协调之后，１０月中旬完成了基本生态控制线和管理规定草案，控制范围约１０２７平方公里。

  １０月至１２月，市规划局又组织了草案的意见征询，对各区政府及下属各部门进行更广泛的交流与沟通，期间走访了各区政府和部分街道办，对反馈意见涉及的重点地段和重要问题逐一进行了踏勘与分析研究，按照慎重处置现状已建用地、严格控制新增开发用地、坚持规划延续性和刚性三项原则，对以下四类情形作出用地范围修订：符合已批规划不严重影响生态系统与城市结构市区政府确定的重要产业园区及重大建设项目；拆除可能性不大的高强度建成区。

  ２００５年２月１日，我市召开专题会议，会议原则同意基本生态控制线范围和拟订的管理规定，并提出进一步修改完善的意见。会后市规划局根据专题会议精神，结合宝安、龙岗两区新提出的调整建议，对基本生态控制线划定成果进行了完善：对市级重大项目拟选址用地进行了调整；对基本生态控制线范围内的４１５宗已签订土地使用权出让合同但尚未开工的建设项目进行了全面清查，将临近建成区的１８１宗建设项目用地调出基本生态控制线范围；针对其余无法调整的已批用地在管理规定中妥善制定了相应的处理办法，调整后的基本生态控制线范围约９８４．７平方公里。

  为充分征求公众意见，市规划局于２００５年６月２９日至７月１３日组织开展了深圳市基本生态控制线划定方案公开展示工作。７月份市规划局还组织开展了基本生态控制线巡察活动。市规划委员会非公务人员委员、市民代表、市环保、水务、国土房管、农林渔业、城管等局人员、媒体记者以及规划局相关人员等一行６０多人参加了此次巡察活动，引起了社会各界的广泛关注。公示期间共收到１６２份反馈意见，９１％ 赞成我市划定基本生态控制线，７９％赞成或基本同意划定方案。通过对反馈意见的汇总、整理与分析，按照基本生态控制线方案调整的基本原则对基本生态控制线进行了完善，调整后全市基本生态控制线范围约 ９７４．５ 平方公里。

  ２００５年９月８日《深圳市基本生态控制线管理规定》及依照《深圳市基本生态控制线管理规定》划定的《深圳市基本生态控制线范围图》在市政府四届九次常务会议上审议通过。会后市规划局按照会议精神，对市重大项目的发展备用地进行了统筹考虑，局部微调，最终确定基本生态控制线范围的土地面积为９７４平方公里。２００５年１１月１日，基本生态控制线范围图和管理规定颁布实施。

  市规划部门有关负责人表示，守住这９７４平方公里的绿地，深圳要想提供建设国际化城市必需的良好的自然生态环境才有希望。这是一条“绿线”，一条保护深圳生态的生命线。对于深圳这么一个土地资源非常有限的城市，将超过全市总面积二分之一的土地划定在“基本生态控制线”范围内，划为严格进行建设控制的范围，力度之大、决心之大，绝无仅有，鲜明地体现了坚持科学发展观和我市保护生态环境的决心和勇气。

  专家表示，划定“基本生态控制线”，将占城市二分之一以上的土地划入生态保护范围，这种自我约束、自我节制的行动，充分显示了深圳人对城市发展的清醒认识，这是一件为“为子孙后代着想”的好事。通过划定基本生态控制线并向社会公布，可以对基本生态控制线范围内的土地强制性地进行严格保护，接受全社会的监督。此举是贯彻科学发展观的具体体现，是实施深圳市委、市政府确定的建设生态城市战略目标下的具体行动，也是落实“效益深圳”、“和谐深圳”指导思想的重要举措，对深圳未来的可持续发展意义深远。

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  五部分土地构成

  基本生态线范围

  基本生态控制线的划定依据了有关法律、法规和城市规划，同时参考了国内外有关生态城市的技术标准。深圳市全市陆地总面积为１９５２．８平方公里，是全国少数几个人口密度最高、人地矛盾最突出的城市之一。本次基本生态控制线方案的划定，综合考虑了城市长远发展的建设需求，同时又兼顾了保持相对良好的生态环境的需要，划定的土地面积约为９７４平方公里，由８处大型区域绿地和１８条城市生态廊道组成，除去线内已建设的道路、市政设施、原农村居民点等，并加上规划建成区内约１５９平方公里的绿地面积，全市总的生态用地面积可以达到１０９３．７平方公里，约占全市总用地的５６％。

  基本生态线内的土地主要是有关法律、法规和规范中明确的需要妥善保护的土地，少部分是城市规划中为保持城市布局结构的合理性而确定的必须保护的土地。具体为六部分土地叠加而成。

  一、一级水源保护区、风景名胜区、自然保护区、集中成片的基本农田保护区、森林及郊野公园。依据《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国环境森林法》、《基本农田保护条例》、《广东省风景名胜区条例》、《深圳市经济特区环境保护条例》等相关法律、法规，上述各类型地区的土地均属于法定必须妥善保护的土地，并在各部门划定的控制线或编制的专项规划中对其规模及空间范围均有明确规定。

  二、坡度大于２５％的山地、林地以及特区内海拔超过５０米、特区外海拔超过８０米的高地。根据国家《城市用地竖向规划规范ＣＪＪ８３－９９》的要求，坡度大于２５％的城市用地不适宜进行开发建设；此外，为保持深圳特有的地形地貌特征不被改变，保护好山体的动植物资源不被破坏，考虑到深圳北高南低的地形条件，将城市建成区外围特区内海拔超过５０米、特区外海拔超过８０米的高地纳入基本生态控制线。

  三、主干河流、水库及湿地。主干河流、水库及湿地是城市生态系统的重要组成部分，对调节生态系统与维护生态平衡均具有十分重要的作用，依据《湿地公约》、《中华人民共和国环境水法》、《深圳市经济特区饮用水源保护条例》的要求，将主干河流、水库及湿地纳入基本生态控制线进行管理是十分必要的。

  四、维护生态系统完整性的生态廊道和绿地。深圳的城市建设从一开始就确定了组团式发展的城市结构，组团与组团之间用绿化隔带加以分隔，既保持了组团发展的相对独立性，又避免了城市连片无序蔓延，同时也加强了各生态系统之间的联系，这一规划理念在深圳各阶段发展过程中均得到了很好的贯彻执行，在《深圳市城市总体规划（１９９６－２０１０）》、《深圳市绿地系统规划》中对其功能、作用与位置均有明确规定。

  五、岛屿和具有生态保护价值的海滨陆域，以及其他需要进行基本生态控制的区域。

  六、其他需要进行基本生态控制的区域。

  以上类型土地相互叠加组合，构成了我市大型区域绿地的背景和相互联系的生态廊道，并形成了一个完整连续的生态体系。

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